1. Государственное регулирование страхования в зарубежных странах
Как составная часть государственного регулирования экономики регулирование страхования представляет собой деятельность особого типа, обеспечивающую стабильность всей системы народного хозяйства.
Глобализация мировой экономики породила для национальных органов страхового регулирования необходимость создавать региональные и международные организации, обеспечивающие координацию действий по государственному регулированию страхования, включающему в себя и финансово-правовое регулирование.
Создано и функционирует уже много таких организаций. Одна из них — Национальная ассоциация страховых комиссаров (NAIS) в США. Она объединяет соответствующие органы всех штатов, действующие в некотором роде независимо от законодательств штатов. Другой пример — Ассоциация страховых надзорных организаций Латинской Америки (ASSAL), перешедшая от разовых встреч к регулярным годовым заседаниям.
В странах Европейского союза координация работ по публичному, в частности правовому, регулированию страхования обеспечивается Комитетом по страхованию — единым исполнительным органом в рамках системы управления Европейского союза. В результате стали возможны унификация и последующая гармонизация законодатель-
164 Тема 12. Правовое регулирование страховом деятельности в зарубежн. странах
ства стран Союза в целях формирования единого страхового пространства в Европе.
В 1995 г. было создано постоянно действующее Совещание органов страховых надзоров стран Содружества Независимых Государств. Главная задача — регулярный обмен информацией об изменениях в национальном страховом законодательстве и принципах регулирования деятельности страховых структур. В декларации при учреждении Совещания было заявлено, что его целью является создание единого страхового пространства на территории СНГ.
Приведенные примеры иллюстрируют процессы создания наднациональных институтов, объединяющих в различных организационных формах органы страхового регулирования разных стран.
Ведущую роль в углублении международного сотрудничества в области страхования играет Международная ассоциация органов страхового надзора (ТАК), созданная 16 июня 1994 г.
Однако страховое регулирование в странах — участницах Ассоциации развито неравномерно, несхожи, а то и вовсе отсутствуют необходимые формы и методы, обеспечивающие контроль за деятельностью страховых структур. Поэтому было решено подготовить стандарты страховой деятельности, которые носили бы рекомендательный характер в течение достаточно продолжительного времени.
Одной из тенденций государственного регулирования можно считать значительную либерализацию страхования.
Либерализация эта выражается прежде всего в отказе от методов материального надзора, предполагающих предварительный контроль при выдаче лицензии, определении условий и тарифов страхования, в расширении разрешенных видов страхования, превалировании контроля за финансовой устойчивостью и платежеспособностью страховых структур, т.е. в усилении акцента на финансово-правовом регулировании их деятельности.
Но одно дело — осознание необходимости международного регулирования страховой деятельности, совсем другое — совмещение различных подходов к ней в разных странах. Проблемы возникают и из-за различий в применяемом законодательстве. Так, европейские страны концентрируют внимание на финансовой устойчивости страховых структур, в то время как некоторые другие обращают внимание в первую очередь на размер страховых тарифов и контролирование условий договора страхования.
Проверка финансовой состоятельности страховых организаций, равно как и другие обязательные условия страховой деятельности, — предмет финансово-правового регулирования со стороны государст
1. Государственное регулирование страхования в зарубежных странах 165
ва. Общие требования к возникновению специальной правоспособности на проведение страховой деятельности составляют основы лицензирования страховых организаций. После выдачи лицензии государство контролирует соблюдение организациями требований финансовой устойчивости и платежеспособности, которые основаны на регулировании государством порядка формирования и инвестирования страховыми организациями средств страховых резервов, оценки резерва их платежеспособности и других параметров финансового благополучия страховой организации.
Государство наделяет определенный орган исполнительной власти специальными властными полномочиями по обеспечению соблюдения требований законодательства, регулирующих деятельность страховых организаций.
В международной практике функции страхового регулирования исполняют различные органы государственной исполнительной власти, которыми могут быть как самостоятельные органы (министерство финансов, министерство внутренних дел, центральный банк и т.п.), так и их структурные подразделения.
Существуют три типа финансово-правового регулирования государством страховой деятельности:
науровне высших органов власти (преобладающий).Он применяется, например, в России, ФРГ и Великобритании;
как на федеральном, так и на провинциальном уровнях (Канада);
на уровне субъектов федерации (США).
Выполнение регулирующей функции возлагается, как правило, на специальный орган (структуру) — государственный страховой надзор. Государственные структуры определяют общие рамки деятельности в страховом сегменте экономики, а в некоторых случаях, когда речь идет об общественных интересах, и по ведению обязательных видов страхования.
Если относительно установления регулирования (надзора) в сфере страхования как такового нет разногласий, то по части выбора лучшей системы регулирования, способа осуществления и интенсивности надзора за деятельностью страховых структур, а также компетенции ведомства страхового регулирования они есть.
Государства решают данный вопрос по-разному, в соответствии со своим законодательством. Рассмотрим подробнее систему и принципы финансово-правового регулирования страхования в Германии — они традиционно наиболее близки к действующим в Российской Федерации.
166 Тема 12, Правовое регулирование страховой деятельности в зарубежн. странах
Германская система — одна из старейших в Европе. Она развивается в рамках континентального права и не случайно считается самой жесткой. Несмотря на федеративное государственное устройство, система регулирования строго централизована, регулирование практически полностью осуществляется на федеральном уровне.
Закон о страховом надзоре от 12 мая 1901 г. (в ред. от 17 декабря 1993 г.), который определяет юридические основы государственного регулирования и контроля деятельности страховых организаций, и Закон об учреждении Федерального ведомства по надзору за страховой деятельностью от 31 июля 1951 г. — главные нормативные правовые акты, определяющие основы, статус, структуру, функции и права федерального ведомства, его полномочия по отношению к страховым
организациям.
Основную регулирующую нагрузку несет Федеральное ведомство страхового надзора. К органам страхового надзора относятся также уполномоченные органы немецких земель.
В Германии двухуровневая система: федеральный надзор и земельные органы надзора. Функции страхового регулирования распределены между федерацией и землями. Являясь компетентным органом федерации, Федеральное ведомство страхового надзора контролирует деятельность германских и иностранных страховых структур, проводящих страхование более чем в одной земле. Надзор за деятельностью всех остальных структур осуществляется, как правило, земельными органами. Однако при известных условиях надзор может перейти к федеральному ведомству.
Жесткость германского страхового регулирования — в тех полномочиях, которыми наделяются соответствующие органы. Среди них полномочия, связанные с требованиями по повышению финансовой устойчивости, снижению страховых сумм, изменению как условий страхования, так и условий договоров, отзыву лицензии, объявлению банкротом, по решению вопроса о принудительном управлении и т.д. Каждый новый вид страхования проходит процедуру лицензирования, полисные условия которых должны отвечать определенным требованиям. Все сказанное относится к любой страховой структуре стран — членов Европейского союза, осуществляющей деятельность на территории Германии, и, несмотря на провозглашенный принцип свободной взаимной страховой деятельности, иностранные страховые структуры должны соблюдать требования действующего немецкого законодательства.
Система регулирования, существующая в Великобритании (так называемая британская система), отличается от германской наимень-
_1. Государственное регулирование страхования в зарубежных странах_167
шей степенью жесткости. Она основана только на финансово-правовом регулировании платежеспособности и финансовой устойчивости страховых организаций. Хотя операции по страхованию и должны быть предметом лицензирования, но основным регулятором развития страхования как сегмента экономики является в основном тарифная
конкуренция.
В некоторый странах (Франция) системы регулирования занимают как бы промежуточное положение между германской и британской. Хорошо продуманная регламентация деятельности страховых организаций сочетается с весьма гибким общим подходом, даюшим возможность обеспечить серьезную конкуренцию, особенно в области тарифной политики.
Во Франции долго не было специального органа по регулированию страхования. Эти функции выполнял один из департаментов Министерства экономики и финансов. В 1989 г. быгла создана Комиссия по контролю за страхованием, которой министерство передало часть надзорных функций. Основные функции комиссии таковы: проверка бухгалтерских операций; контроль технических резервов; анализ платежеспособности; контроль инвестиций. Она контролирует только прямыгх страховщиков. Допуск на рынок иностранный перестраховщиков более льготный, чем, например, в Великобритании, но персональная ответственность за выбор перестраховщика лежит на руководстве французской организации. Это требование позволяет в известной степени гарантировать платежеспособность прямых страховщиков, не прибегая к непосредственному контролю за деятельностью перестраховочных компаний.
Медицинское страхование во Франции контролируется специальным государственным органом — Комиссией по контролю за социальным страхованием, которая также по методологическим вопросам подчинена Министерству экономики и финансов. В медицинском страховании три четверти всех расходов покрывается за счет бюджета социального страхования.
В отличие от других стран Соединенные Штаты Америки не имеют федеральной системы регулирования страховой отрасли. Исторически регулирование осуществляли именно штаты, и их полномочия оговорены Законом Маккарена-Фергюсона. За Конгрессом США закреплена роль наблюдателя. Каждый штат осуществляет контроль на своей территории, а федеральное антитрестовское законодательство относится к страхованию в той мере, в какой этот вид деятельности не охвачен правовым регулированием штата.
168 Тема 12, Правовое регулирование страховой деятельности в зарубежн. странах
Законодательства штатов возлагают полномочия по регулированию страховой деятельности на специальные органы. В большинстве штатов они подчиняются непосредственно губернатору и фактически представляют собой министерства, возглавляемые назначаемым комиссаром (суперинтендантом, директором). Однако в некоторых штатах такие подразделения возглавляет выборное лицо, и они выведены из подчинения губернатору.
На страховые органы штатов ложится значительная нагрузка, поскольку в их компетенции находится широкий круг вопросов. Во многих штатах официальное лицо, несущее за это ответственность, имеет и другие обязанности (аудитор штата, контролер или казначей), или страховой департамент объединен с каким-либо другим, например банковским или департаментом ценных бумаг. Страховой комиссар осуществляет контроль и надзор посредством лицензирования. Предоставляя лицензии, штат имеет право поставить многочисленные условия и ограничения, которые должны соблюдаться страховыми организациями по всем вопросам регулирования страховой деятельности в соответствии с нормами, принятыми в штате.
Для координации деятельности страховых структур в нескольких штатах в 1871 г. была учреждена Национальная ассоциация страховых комиссаров (NAIS), куда вошли главы местных страховых органов. Особое место в работе Ассоциации занимают вопросы финансовой устойчивости страховых организаций, мониторинг платежеспособности и финансовый анализ, стандарты финансово-правового регулирования.
В Конституционном акте Канады 1867 г. установлено разделение полномочий по регулированию страховой деятельности между федеральными и провинциальными органами управления. Государство несет достаточно серьезные обязательства по обеспечению финансовой устойчивости и контролю надежности страховых структур, функционирующих в Канаде.
Финансово-правовое регулирование страхования на федеральном уровне осуществляется Департаментом контроля финансовых учреждений Министерства финансов Канады. В декабре 1991 г. был принят Закон о федеральных страховых компаниях, которым определена и упорядочена деятельность в том числе иностранных страховых компаний. Департамент отвечает за регулирование деятельности последних, а также за выдачу федеральных лицензий компаниям, планирующим вести страховую деятельность на всей территории Канады.
На провинциальном уровне контроль осуществляется только в отношении страховых структур, действующих в данной провинции. Де-
1. Государственное регулирование страхования в зарубежных странах_169
партаменты правительств провинций выдают лицензии на осуществление страхования на территории провинции, следят за деятельностью страховых организаций, формированием ими резервных и иных фондов.
Рассмотрим систему и принципы правового регулирования страхования в развитых странах Азиатского континента.
Вопросы регулирования страхования в Китайской Народной Республике представлены в следующих законах: «О Народном банке Китая» (от 18 марта 1995 г.); «О коммерческих банках» (от 10 мая 1995 г.); «О страховании» (от 30 июня 1995 г.); «О торговых финансовых инструментах» (принят в мае 1995 г.); «О гарантиях» (от 30 июня
1995 г.).
Ответственность за контроль и регулирование в сфере страхования с 1 января 1999 г. несет Комиссия по страховому надзору, права и обязанности которой определяет Государственный совет КНР.
Комиссия вправе проверить деятельность страховой организации, включая оценку ее финансового положения и использования фондов, а также потребовать от страховой организации представления письменных отчетов и иной информации (за период, определяемый Комиссией в соответствии с законодательством).
Если страховая структура не сумеет сформировать или сохранить различные виды технических резервов, осуществить перестрахование либо серьезно нарушит положения Закона «О страховании», регулирующие использование резервных фондов, Комиссия может принудить структуру принять меры по исправлению положения в течение предписанного периода времени.
Функции государственного органа страхового надзора в Японии возложены на Министерство финансов. Государство строго регламентирует деятельность страховых организаций. Министерство финансов наделено широкими правами и полномочиями по финансово-правовому регулированию и защищает интересы страхователей (застрахованных), включая контроль за действиями и управленческими решениями страховых структур в отношении взятых ими особо крупных рисков. Для обеспечения надежной защиты страхователей надзорный орган осуществляет регистрацию страховых организаций, в ходе которой выясняется достоверность сведений об их финансовом положении. Сведения эти должны быть опубликованы. Лицензия выдается страховщику после получения акта о регистрации.
В компетенцию японского Министерства финансов входит также регулирование финансовой деятельности страховых структур, анализ полисных условий и тарифных ставок, которые без согласия мини-
170 Тема 12. Правовое регулирование страховой деятельности в зарубежн. странах
стерства не могут изменяться. В Японии страховые премии признаны общественно необходимыми затратами и включаются в состав затрат страхователей — юридических лиц в полном объеме.
Таким образом, выбор организационной системы финансово-правового регулирования, способа управления и финансирования страховой деятельности, порядок назначения высшего исполнительного лица, система отчетности и взаимодействия с другими органами государственной исполнительной власти — все это может иметь решающее значение для эффективности регулирования. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то, что принятие решения о выборе той или иной системы во многом зависит от характера сложившейся исполнительной власти, общих принципов функционирования государственной власти в соответствии с конституцией или иными основными законами.
Обобщая и систематизируя международный опыт, можно выделить следующие основные модели организации национального регулирования в сфере страхования:
создание самостоятельного органа государственной исполнительной власти (Германия, Франция);
создание органа страхового регулирования (надзора), существующего как подразделение иного, более крупного, органа государственной исполнительной власти (Российская Федерация, Великобритания);
создание органа государственной власти, выполняющего наряду со страховым регулированием иные надзорные функции (Россия до 1917 г.).
Низший уровень независимости наблюдается в том случае, когда регулирующий орган — лишь часть министерства финансов (или другого соответствующего органа), и его руководитель зависит от действий и решений министра.
Современное регулирование деятельности страховых организаций (фондов) направлено в первую очередь на обеспечение их финансовой устойчивости и платежеспособности при одновременном снижении внимания к тарифам и страховому продукту. Это направление считается одним из наиболее важных в финансово-правовом регулирующем процессе.
Так, в соответствии с правилами Европейского союза ведется тщательный и постоянный контроль за страховыми структурами. Правила требуют от них предоставления годовых отчетов обо всех проведенных операциях, о балансе по операциям и сведения о платежеспособности. В целях обеспечения надежности страховых организаций ис-
_2. Правовое регулирование договора страхования в странах СНГ и Балтии 171
пользуются резерв платежеспособности и технические резервы. В рамках Европейского союза определены минимальные уровни резерва платежеспособности.
Что касается финансово-правового регулирования «технических резервов», то страховая структура должна располагать ими для того, чтобы все ее обязательства были надлежащим образом обеспечены. Не случайно во всех странах создаются резервные фонды страховых организаций.
Начиная с 1992 г. в Российской Федерации четыре раза изменялись функции федерального органа по регулированию (надзору) за страховой деятельностью, его юридический статус, подчиненность, система финансирования и даже название. Это привело к ослаблению данного органа, снижению эффективности его работы, изоляции от международных органов страхового надзора как в рамках Содружества Независимых Государств, так и в мире.
Такое положение может быть изменено принятием федерального закона об органе, регулирующем страховую деятельность. Этот закон должен установить его юридический статус, структуру, функции, источники финансирования и иные положения, определяющие ведущую роль в государственном регулировании страховой деятельности. Подобные законы специального действия или соответствующие (детальные) разделы в других общих законах о страховании приняты практически во всех странах Европейского союза.
Подводя итог, необходимо обратить внимание на следующие очень важные моменты:
регламентация деятельности в страховом сегменте вызвана необходимостью защитить экономические интересы государства, его граждан и юридических лиц — резидентов;
законодательство в сфере страхования призвано гарантировать финансовую устойчивость и платежеспособность страховых структур.