Посвящается памяти проф. М.А. Знаменского и членов его семьи Предисловие

В январе 2010 г. исполнилось 14 лет с момента вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»' (далее - Федеральный закон о СРП).

В последующем наименование Федерального закона, представляющее собой дословный перевод применяемого за рубежом термина production sharing agreement, распространилось на обширную область правоотношений в сфере недропользования, касающуюся раздела между российским государством и инвесторами произведенной продукции в соответствии со схемами, предусмотренными Федеральным законом о СРП и действующими соглашениями.

Появлению упомянутого Федерального закона предшествовало принятие указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2285 «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами»2. Однако Указ содержал небольшой объем регулирования и не мог стать реальной правовой основой развития отношений в сфере раздела продукции.

Важной предпосылкой дальнейшей работы в этом направлении послужило принятие в декабре 1993 г. Конституции РФ, содержавшей ряд положений принципиального характера, в частности касавшихся равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами госу-

1  Вступил в силу 11 января 1996 г. Первоначальный текст документа опубликован в издании: Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1996. № 1. Ст. 18. В дальнейшем указанная редакция Федерального закона именуется базовой редакцией.

2  Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее — САППРФ). 1994. №1.Ст. 3.

4

Предисловие

дарственной власти и управления, наделения субъектов правом иметь свое законодательство, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

Воплотившаяся в Конституции РФ тенденция разграничения и нормативного закрепления компетенции центральных и региональных органов власти, в частности, в использовании недр, существенно повлияла на общую концепцию и отдельные положения Федерального закона о СРП.

Вместе с тем последующие события показали, что новизна общей концепции этого Федерального закона, недостаточный опыт применения подобных договорных форм, неудовлетворительный уровень регулирования ряда важных аспектов соглашений в совокупности с другими факторами предопределили сложную судьбу данного акта. Следует признать, что ему не удалось стать законом, способным на практике обеспечить соблюдение баланса интересов участников соответствующих экономических отношений.

С момента вступления этого Федерального закона в силу и по настоящее время в его текст неоднократно вносились изменения. Всего за этот период имели место шесть дополнительных редакций этого документа. Последней по времени является редакция, введенная Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ. Ныне Федеральный закон о СРП не только является основным актом, призванным в комплексе регулировать процесс заключения, исполнения и прекращения соглашения, но и устанавливает исходные параметры, которым должно соответствовать каждое конкретное соглашение о разделе продукции, заключенное после принятия этого Федерального закона.

Вместе с тем законодательное регулирование рассматриваемой области отношений не ограничивается упомянутым актом. Оно включает более полутора десятков федеральных законов, касающихся перечней участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями Федерального закона о СРП. Они были изданы в разные годы и содержат указания, касающиеся значительного числа таких участков. В этих актах упомянуты участки недр, в границах которых расположены нефтяные, нефтегазоконденсатные, газоконденсатные, железо- и золоторудные месторождения.

Среди федеральных законов общего действия, обеспечивающих регулирование, непосредственно затрагивающее соглашения о разделе

5

продукции, необходимо назвать в первую очередь Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ), а также Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г.

Помимо этого в работе проанализирован ряд подзаконных актов, изданных в истекший период в целях развития и конкретизации положений Федерального закона о СРП.

В целом итоги более чем десятилетнего периода реализации указанного Федерального закона получают разные, порой противоположные оценки. Отдельные авторы не только склонны позитивно оценивать процессы, происходившие в этой области в указанное время, но и предлагают активнее использовать имеющуюся нормативно-правовую базу СРП, распространяя ее на новые проекты'.

Напротив, в ряде публикаций, в том числе осуществленных в официальных изданиях отдельных российских ведомств, неоднократно давались критические оценки положения дел в данной области, базирующиеся на анализе действующих соглашений.

Следует пояснить, что в российском нефтегазовом комплексе реализуются три соглашения о разделе продукции2, а именно:

— Соглашение о разделе продукции по расположенным на шельфе о. Сахалин нефтегазоконденсатным месторождениям Чайво, Одопту и Аркутун-Дагинское (далее — «Сахалин-1»);

— Соглашение о разработке Пильтун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции (далее — «Сахалин-2»);

— Соглашение между Российской Федерацией в лице Правительства РФ и администрации Ненецкого автономного округа и французским акционерным обществом «Тоталь Разведка Разработка Россия» о раз-

Предисловие

' В частности, см.: Страх не светит и не греет // Российская газета. 2006. 16 февр.

В монографии не рассматриваются вопросы, связанные с реализацией проектов «Сахалин-3», «Сахалин-4», «Сахалин-5». По имеющимся данным, они осуществляются не на основании Федерального закона о СРП, в качестве партнера инвестора выступает не государство, а коммерческое предприятие с преобладающей долей государственного участия.

работке и добыче нефти на Харьягинском месторождении на условиях раздела продукции (далее — «Харьягинский проект»).

В ходе комплексной проверки исполнения соглашений «Сахалин-1» и «Сахалин-2», предпринятой Счетной палатой Российской Федерации (далее — Счетная палата РФ), представители Палаты совместно с Управлением Министерства по налогам и сборам Российской Федерации (далее - МНС России) по Сахалинской области экспертным путем провели сравнительные расчеты уровней платежей в бюджет в условиях соглашений «Сахалин-1» и «Сахалин-2», а также в условиях налогообложения, применяемого к недропользователям, не участвующим в осуществлении проектов на условиях раздела продукции.

В результате проверки было установлено, что имевшее место в отношении обоих соглашений исключение из общей суммы платежей в бюджет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизов на углеводороды, а также предоставление льготных условий по налогу на прибыль за период добычи предусмотренного условиями соглашений объема нефти снизили расчетные поступления в бюджет в среднегодовом исчислении на сумму 1875 млн долл. США, а за весь период — на 61 692 млн долл. США, в том числе в федеральный бюджет — на 51 766, 7 млн долл. США. Приведенные данные, а также иные факты, позволяющие объективно оценить состояние дел в рассматриваемой области, содержатся в Отчете о результатах упомянутой комплексной проверки, проведенной специалистами Счетной палаты РФ' (далее — Отчет-1). В настоящей работе приводятся отдельные положения этого документа, иллюстрирующие последствия применения на практике тех или иных норм указанных соглашений, позднее воплотившихся в статьях Федерального закона о СРП и иных нормативных актах.

Помимо упомянутого документа в соответствии с п.

Бюллетень Счетной палаты РФ. 2000. № 8 (32). С. 12.

т

Соглашения о разделе продукции: правовое регулирование в РФ

за 2000 г.1 (далее - Отчет-2). В нем нашли подтверждение основные выводы аудиторов, сделанные по результатам предыдущих проверок хода реализации упомянутых соглашений.

По данным Министерства экономического развития и торговли. Российской Федерации (далее — Минэкономразвития России), при реализации Соглашения по проекту «Сахалин-2» (за период с 1992 по 2002 г.) фактические доходы российской стороны на тонну добытой нефти составили 23,08 долл. США2.

Согласно информации МНС России:

— при применении обычного налогового режима налоговая нагрузка составляла 27,687 долл. США на тонну нефти (без учета таможенных платежей, составлявших 30 долл. США с тонны нефти);

— в то же время при применении СРП доход государства составлял 8,019 долл. США на тонну нефти (без учета поступлений бонусов, предусмотренных условиями соглашений, отчислений в фонды развития территорий субъектов Российской Федерации и возмещения инвестором российских затрат на геологоразведочные работы, понесенные до даты заключения соглашений)3.

Позднее были произведены сопоставительные расчеты налоговой нагрузки на условиях обычного налогового режима и режима СРП, определяемого в соответствии с гл. 26.4 НК РФ «Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции» (введена в действие Федеральным законом от 6 июня 2003 г. № 65-ФЗ). Расчеты показали результаты, отраженные в табл.

Таблица 1

Предисловие

' Бюллетень Счетной палаты РФ. 2001. № 11 (47). С. 65.

2  Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. См.: Налоговый кодекс Российской Федерации. Гл. 26; другие законодательно-нормативные акты // Библиотечка «Российской газеты». Вып. № 17. 2003. С. 167.

3  Там же. 8

Автор публикации, содержавшей указанные данные, пришел к обоснованному выводу о том, что госбюджет с каждой добытой тонны нефти на условиях обычного налогового режима получит больше средств, чем при СРП'.

Следует отметить, что аргументацию, приводимую сторонниками применения законодательства о СРП в отношении новых проектов, как правило, отличает отсутствие ссылок на конкретные источники информации относительно тех многомиллиардных вложений в проекты СРП, которые, по их словам, планируются в будущем либо уже произведены инвесторами. При этом публикуемые такими авторами сведения, касающиеся одних и тех же проектов, порой существенно различаются, что порождает обоснованное сомнение в отношении их достоверности. Напротив, данные специалистов, придерживающихся противоположных оценок эффективности СРП и перспектив дальнейшего увеличения числа таких соглашений, опираются на убедительные результаты экспертных исследований, проведенных рядом федеральных ведомств.

Вновь вопрос о соблюдении интересов российской стороны при реализации СРП возник в 2006 г. К его рассмотрению были привлечены различные государственные органы, включая Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее -Минприроды России) и Счетную палату РФ. Соответствующие службы выявили наличие значительных недостатков в осуществлении проекта «Сахалин-2». Аудиторы Счетной палаты РФ в соответствии с результатами проверки, проведенной ими по итогам 2005 и 2006 гг., констатировали, что Соглашение «Сахалин-2» продолжало осуществляться на невыгодных для Российской Федерации условиях. По мнению специалистов, финансово-экономические условия его реализации не позволят России получить более 10% углеводородов при разделе продукции2. Одновременно с этим природоохранные органы предъявили инвесторам существенные претензии по поводу нарушения ими действующего российского законодательства в области природопользования. Предварительная оценка ущерба, причиненного экологии, составила примерно 10 млрд долл.3

Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. См.: Налоговый кодекс Российской Федерации. Гл. 26; другие законодательно-нормативные акты // Библиотечка «Российской газеты». Вып. № 17. 2003. С. 167. 2 Убытки страны в проекте «Сахалин-2» // Российская газета. 2006. 7 окт.

«Сахалин-2» снова в фокусе экологов // Российская газета. 2007. 1 авг.

9

Соглашения о разделе продукции: правовое регулирование в РФ

Вслед за появлением информации о результатах проведенных проверок было объявлено о достижении договоренности по поводу передачи англо-голландской компанией Shell и японскими компаниями Mitsui и Mitsubishi части их долей в проекте «Сахалин-2» российскому Газпрому, что предоставит ему возможность контролировать ход реализации проекта. Предполагается, что такой шаг может способствовать решению ряда проблем, с которыми столкнулась российская сторона Соглашения в процессе его выполнения. По опубликованным данным, контроль над проектом «Сахалин-2» обошелся ОАО «Газпром» в 7,45 млрд долл.1

Несмотря на предпринятые властями шаги по оптимизации ситуации, сложившейся вокруг действующих СРП, общий экономический итог практики их заключения оказался весьма скромным.

По опубликованным данным2, общий доход, полученный российским государством от реализации проектов «Сахалин-1», «Сахалин-2», «Харьягинский проект», составил к началу 2006 г. около 686 млн долл., в то время как в конце 1990-х гг. сторонники этой формы инвестирования говорили о 65—100 млрд долл., которые страна получит за пять-десять лет.

Указанные обстоятельства побудили власти еще раз проанализировать сложившуюся ситуацию и оценить дальнейшие перспективы практического использования соглашений о разделе продукции. Находясь в г. Хабаровске в августе 2009 г., министр энергетики Российской Федерации С. Шматко указал, что в сфере энергетики СРП больше заключаться не будут. Однако, по его словам, это не означает, что уже имеющиеся договоренности по СРП будут отменены3.

Сделанное министром заявление свидетельствует о намерении российских властей существенно ограничить сферу применения данного вида договоров. Вместе с тем надо отметить, что развитие отношений на основе раздела продукции возможно не только в области энергетики.

Таким образом, с одной стороны, можно констатировать наличие у российской стороны вполне понятного разочарования, связанного с отсутствием ранее запланированных экономических результатов

«Газпром» вернул Сахалин России // Российская газета. 2006. 22 дек. Не разделяй и властвуй // Российская газета. 2009. 3 авг. Там же.

10

Предисловие

применения рассматриваемых соглашений. С другой стороны, это обстоятельство не привело пока к принципиальному отказу от их использования в будущем, а также не повлекло за собой отмены действующего законодательного регулирования СРП. Следует также учитывать историю вопроса, в ходе которой неоднократно происходили резкие изменения в отношении законодательной и исполнительной власти к использованию СРП. Этому явлению давались как позитивные, так и крайне негативные оценки, что, однако, не препятствовало дальнейшей разработке соответствующего правового регулирования.

Приведенные данные указывают на необходимость оценить качественные характеристики имеющейся ныне нормативно-правовой базы СРП и ее реальную способность обеспечивать процесс заключения и последующего осуществления проектов аналогичного типа.

По мнению автора, для читателя может представлять интерес не только содержание сравнительно узкой группы нормативных актов, непосредственно регламентирующих отношения по разделу продукции, но и регулирование аналогичных аспектов режима недропользования (налогообложения, лицензирования и пр.), осуществляемое в общем порядке, который в большинстве случаев существенно отличается от режима, установленного соглашениями о разделе продукции и нормами специальных актов. Указанное сравнение позволяет дать более широкое и объективное представление о положении дел в области разведки и разработки полезных ископаемых в Российской Федерации, а также о том месте, которое занимает регулирование СРП в российском законодательстве.

На основе анализа обширного нормативно-правового материала в работе дается критический анализ концепции и отдельных положений Федерального закона о СРП, а также содержания иных актов, действующих в рассматриваемой области.

За последнее десятилетие появились многочисленные публикации и диссертационные исследования, посвященные затронутой теме. Среди авторов таких работ можно назвать, в частности, А.Г. Аверкина, С.М. Богданчикова, Н.Н. Вознесенскую, Л.В. Каланду, А.А. Конопляника, Р.А. Курбанова, А.И. Перчика, Р.Н. Салиеву, С.А. Сосну, М.А. Субботина, О.М. Теплова, А.Ф. Шарифуллину.

Зарубежные исследователи также уделяют внимание данной теме. В их числе, в частности, следует упомянуть Йоханнеса Рата (Германия),

11

Соглашения о разделе продукции: правовое регулирование в РФ

опубликовавшего в 2008 г. на русском языке монографию1, касающуюся проблем СРП.

В 2002 г. автором настоящей монографии был опубликован Научно-практический Комментарий к Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции»2. За истекший период в российском законодательстве произошли значительные изменения, учет которых стал одной из целей настоящей работы. Вместе с тем часть правовых предписаний осталась неизменной, равно как и позиция, занимаемая автором по ряду ключевых проблем СРП. В этой части монография перекликается с содержанием Научно-практического Комментария к Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции» и других публикаций автора.

Данная работа рассчитана на широкий круг читателей, интересующихся правовыми проблемами, возникающими в процессе изучения, разведки и разработки природных ресурсов Российской Федерации, в первую очередь на специалистов в области права и экономики, а также на работников государственного аппарата, предпринимателей, представителей науки и высшей школы.

Рат И. Соглашения о разделе продукции: анализ правового регулирования отношений в сфере реализации в Российской Федерации. М, 2008.

Платонова Н.Л. Научно-практический Комментарий к Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции». М., 2002.