18.2. Международные организации в области охраны окружающей среды. Соглашения и программы международного сотрудничества

Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды насчитывает пока лишь 30-летнюю историю. К началу 70-х гг. стало достаточно очевидно, что в отношениях общества и природы возникли проблемы, несущие глобальную угрозу человечеству вследствие необратимых изменений в биосфере планеты.

Проблема окружающей среды в ее современной интерпретации получила распространение, начиная со времени Стокгольмской конференции (1972 г.). В соответствии с ее решениями в ООН был создан самостоятельный орган, на который было возложено международное сотрудничество в данной области в мировом масштабе. Этот орган получил название Программа ООН по окружающей среде — ЮНЕП (United Nations Environment Programme). Действует он на постоянной основе со штаб-квартирой в Найроби (Кения).

ВСТАВКА 18.3

Руководящим органом ЮНЕП  является Совет управляющих, избираемый Генеральной Ассамблеей ООН на четырехлетний срок. На этот Совет возложены функции осуществления содействия  международному сотрудничеству в охране окружающей среды, представление  рекомендаций по проведению соответствующей политики, осуществление руководства и координации природоохранных программ, постоянное наблюдение за состоянием окружающей среды в мире, содействие  международным сообществам в накоплении и оценке знаний и информации об окружающей среде.

В связи с тем что охрана окружающей среды является многослойной, комплексной проблемой, в дополнение к деятельности ЮНЕП, отдельными ее аспектами занимаются следующие специализированные организации под эгидой ООН, имеющие статус автономных:

ЮНЕСКО (United Nations Education, Scientific and Cultural Organization) выполняет работу по программе «Человек и биосфера», проводит исследования социально-экономических факторов развития и взаимосвязи между человеком и средой;

ФАО (Food and Agricultural Organization of the United Nations) имеет своей целью улучшение производства и переработки сельскохозяйственной продукции, лесоводства и рыболовства, содействует инвестициям в агросферу, рациональному использованию почвы и водных ресурсов, удобрений и пестицидов, освоению новых и возобновимых источников энергии;

ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения — World Heath Organizatiоn) имеет, помимо прочего, задачу содействовать экологической безопасности, включая безопасное водообеспечение, питание и удаление отходов;

ЮНИДО (United Nations Industrial Development Organization) содействует промышленному развитию и установлению нового международного экономического порядка;

MAГАTE (International Atomic Energy Agency) разрабатывает нормы безопасности и защиты от радиации, включая безопасную транспортировку радиоактивных материалов и утилизацию отходов.

Все более важную роль в решении глобальных экологических проблем играет такая международная организация, как Глобальный Экологический Фонд (ГЭФ) (The Global Environment Facility). Созданный в начале 90-х гг., этот фонд предназначен помогать в основном развивающимся странам для решения таких экологических проблем, которые имеют планетарный характер. В деятельности ГЭФа участвуют три международные структуры: Программа ООН по развитию (the United Nations Development Programme), Программа ООН по окружающей среде (the United Nations Environmental Programme) и Всемирный банк (World Bank). В качестве первоочередных направлений для финансирования выделены четыре: глобальное потепление климата, загрязнение международных вод, уменьшение биоразнообразия и истощение озонового слоя.

Имеются проекты ГЭФ и в России. В 1996 г. нашей стране был предоставлен грант на сохранение биоразнообразия в России и охраны Байкальского региона  на сумму 20,1 млн. долл. Проект был рассчитан на период в пять лет до 2001 г. ГЭФ также представил России 60 млн.долл. для поэтапного сокращения производства и потребления озоно-разрушающих веществ, а также перевода российской промышленности на озонобезопасные технологии. Предполагается также предоставление стране 26 млн. долл. в рамках проекта «Специальная инициатива по прекращению производства озоноразрушающих веществ», подготовленного совместно с Мировым банком.

Все указанные выше организации являются самостоятельными, созданными на основе межправительственных соглашений и обладающими широкими международными полномочиями. Кроме них вопросами охраны окружающей среды по отдельным аспектам так или иначе занимаются и другие организации, функционирующие как в составе, так и под эгидой ООН.

Региональные экологические проблемы находят отражение в деятельности комиссий, изучающих социально-экономическое положение в различных частях мира, вырабатывающих рекомендации для правительств и принимающих участие в реализации проектов. Такие комиссии существуют для Азиатского и Тихоокеанского регионов (ЭСКАТО), для Латинской Америки (ЭКЛАК), для Европы (ЕЭК — Economic Commission for Europe), в рамках которых существуют Комитеты по экологической политике.

Все вышеуказанные органы и организации ООН тесно взаимодействуют с многочисленными межправительственными и неправительственными образованиями. К последним можно отнести Всемирный союз охраны природы, Международную организацию по сохранению водно-болотных угодий, Международную федерацию по защите животных и др.

Импульсы в постановке глобальных эколого-экономических проблем и разработке направлений их решения придают международные конференции по охране природы. Точкой отсчета в этой деятельности, как уже говорилось, следует считать Стокгольмскую конференцию (1972 г.), день открытия которой —

5 июня — был впоследствии объявлен Всемирным днем окружающей среды. С тех пор подобные конференции предполагалось проводить каждые 5 лет. Последняя состоялась в 1992 г. в Рио-де-Жанейро.

Конференция провозгласила ряд важных принципов и подходов к природопользованию в их современном понимании. В частности, было подчеркнуто, что национальные власти должны стремиться содействовать интернационализации, «замыканию» экологических издержек и использованию экологических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель должен покрывать издержки, связанные с загрязнением. Для достижения устойчивого развития и более высокого качества жизни государства должны ограничить и ликвидировать нежизнеспособные модели производства и потребления.

Важную роль играют также конференции, носящие региональный характер. В 1995 г. в рамках процесса «Окружающая среда для Европы» была проведена Общеевропейская конференция министров соответствующих министерств, на которой была принята «Экологическая программа для Европы».

В 1983 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла решение о подготовке прогноза — «Доклада о глобальных перспективах в области охраны окружающей среды до 2000 г. и на последующий период». В 1987 г. подготовленный специальной комиссией (комиссия Брунтланд) доклад был одобрен. В нем впервые были сформулированы идеи, составляющие основу концепции устойчивого социально-экономического развития.

В последние годы получили широкое распространение такие формы международного сотрудничества, как конвенции, много-или двухсторонние договора, соглашения, резолюции, программы. Их заключение означает принятие странами обязательств по тем или иным аспектам природоохранной деятельности.

Наиболее значимыми являются конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), об охране озонового слоя (1985 г.), по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972 г.), по защите Черного моря от загрязнения (1992 г.), о биологическом разнообразии (1992 г.), о международной торговле видами дикой фауны и флоры, о водно-болотных угодьях, по защите морской среды региона Балтийского моря, об охране всемирного культурного и природного наследия по борьбе с опустыниванием, об изменении климата, о принятии международных мер в отношении отдельных стойких органических загрязнений, по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер и др.

Указанные выше конвенции предусматривают применение вполне конкретных мер по достижению установленных целей и параметров. Так, например, в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха ставятся задачи по снижению к определенному времени выбросов серы, окислов азота в установленных объемах, а в последние годы — по ограничению выбросов стойких органических соединений и тяжелых металлов. В 1996—1997 гг. эта конвенция дополнена соглашениями о трансграничном воздействии промышленных аварий, об охране и использовании трансграничных водных путей и международных озер, об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

В принципе, похожие цели имеют и международные программы по охране окружающей среды, разрабатываемые как в рамках конвенций и соглашений, так и вне их.

В 1993 г. принята Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы (Environment Action Programme for Central and Eastern Europe) в качестве основы для национальных правительств, Комиссии Европейского сообщества, международных организаций и частных инвесторов, действующих в регионе (Вставка 18.3).

В основу стратегии, содержащейся в Программе, положен подход из трех составляющих: реформы политики, укрепление институциональной структуры и инвестиций. Программа действий охватывает весь спектр мероприятий, которые должны быть проведены для реализации стратегического подхода. Главное внимание уделяется первоочередным действиям, однако при условии, что они согласуются с решением долгосрочных эколого-экономических и социальных проблем.

ВСТАВКА 18.4

Основные  выводы и рекомендации, изложенные в Программе действий, состоят в следующем.

У стран имеется множество возможностей осуществления политики и инвестирования  проектов, которые могут принести как экономические, так и экологические результаты. Политика «двойного выигрыша» включает  отказ от субсидий, стимулирующих неограниченное использование ископаемого топлива и воды в промышленности, сельском и домашнем хозяйстве, включает  инвестиции в энергетику и сохранение водных ресурсов, низкозатратные  и малоотходные  технологии и расходы на «рациональное ведение промышленного хозяйства».

Экологические приоритеты должны основываться на тщательном анализе затрат и выгод. Ресурсы, имеющиеся в наличии в странах Центральной и Восточной Европы для улучшения состояния окружающей  среды, будут крайне ограничены, по крайней мере в течение следующих 5—10 лет. Важнейшим условием является то, что ограниченные ресурсы должны использоваться в первую очередь для решения неотложных проблем.

Следует использовать рыночные механизмы для контроля загрязнения там, где это возможно. Инструменты рыночного типа, такие как плата за загрязнение, налоги на топливо и схемы возмещения залогов, могут помочь в достижении желаемого состояния окружающей среды при гораздо более низких затратах, чем в случае применения традиционных подходов в области регулирования.

В первую очередь страны должны сосредоточить внимание на локальных проблемах. Многие люди страдают от ущерба, наносимого их здоровью воздействием содержащегося в атмосфере и почве свинца, пыли и двуокиси серы в воздухе, нитратов в питьевой воде, а также от загрязняющих веществ в воде и пище. Решение этих проблем принесет наибольшие выгоды для здравоохранения и благосостояния людей. Меры, направленные на уменьшение выбросов загрязняющих веществ в локальном масштабе, должны также внести свой вклад в снижение трансграничных и глобальных выбросов.

Стандарты должны быть реалистичными и выполнимыми. Странам необходимо внедрить более жесткие стандарты за период в 10—20 лет и обеспечить соблюдение промышленными производствами промежуточных стандартов. Местное население должно вовлекаться в определение приоритетов и выполнение решений. Ни правительства, ни организации-доноры не в состоянии судить о том, как местное население оценивает свою окружающую среду. Подход, основанный на таком участии, является важнейшим условием для долгосрочной устойчивости улучшения состояния окружающей среды.

Необходимо решить вопрос об ответственности за нанесение экологического ущерба в прошлом. Неопределенность в том, кто будет нести ответственность за экологический ущерб, нанесенный в прошлом, может затруднить осуществление иностранных и национальных инвестиций и помешать процессу приватизации. В практических целях правительствам придется нести основное бремя расходов, связанных с загрязнением в прошлом. Правительствам необходимо четко определить экологические стандарты, которые следует соблюдать новым владельцам предприятий, а также период времени, который будет предоставлен для перехода к новым условиям работы.

Странам-донорам следует рассмотреть вопрос о выделении финансовых средств для ускорения снижения выбросов трансграничного и глобального характера в странах Центральной и Восточной Европы. Подобное финансирование будет наиболее уместно там, где предельные затраты на снижение выбросов в Центральной и Восточной Европе ниже, чем в других местах. Сведение к минимуму чистых затрат, связанных с выполнением требований международных соглашений, находится в сфере интересов отдельных стран и Европы в целом. В случае если чистые затраты на снижение трансграничных потоков загрязняющих веществ сокращаются, страны смогут позволить себе действовать на более ранних этапах или поставить более жесткие задачи.

Для помощи директивным органам в установлении разумных приоритетов необходимо расширение исследований, подготовки кадров и обмен информацией. Исследования должны концентрироваться на состоянии окружающей среды конкретных районов Центральной и Восточной Европы. Гораздо больше информации потребуется также о низкозатратных способах снижения выбросов веществ, загрязняющих  атмосферу и водные объекты, которые поступают от предприятий цветной металлургии, заводов по выплавке чугуна и стали, химических предприятий,  предприятий целлюлозно-бумажной промышленности, сооружений по очистке сточных вод, а также способах сохранения биологического разнообразия.

Создание партнерских отношений будет необходимо для поиска, выполнения и  финансирования решений. Передача  ноу-хау и чистых  технологий потребует тесного сотрудничества между Востоком и Западом, между странами Центральной и Восточной Европы, а также внутри самих стран между городами, организациями и предприятиями.

Важным аспектом международного сотрудничества является возможность оказания в его рамках финансовой помощи со стороны ряда международных организаций национальным правительствам для реализации эколого-экономических программ. Эта помощь представляется, как правило, в виде грантов, займов или кредитов. Среди специализированных учреждений, оказывающих подобную помощь, можно выделить Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development, World Bank), Международный валютный фонд (International Monetary Fund), Международный фонд сельскохозяйственного развития (International Fund for Agricultural Development), Фонд ЮНЕП и др. Поддержка экологических проектов осуществляется также по линии Европейского союза (см. Вставку 18.4).

ВСТАВКА 18.5

С середины 1995 г. вступил в силу заем МБРР, предоставленный России для финансирования  проекта по управлению окружающей средой на сумму 110 млн. долл. Основной целью проекта являлось создание в течение 3—5 лет организационно-правовых, нормативных и технических условий для снижения экологического ущерба в РФ, в частности в трех регионах — на Верхней Волге, Среднем Урале и на Нижнем Дону с  распространением впоследствии полученного опыта на другие регионы. В рамках проекта предусмотрено создание информационных систем поддержки принятия решений в сфере природопользования, формирование приоритетов природоохранной деятельности на региональном и федеральном уровнях, совершенствование новых нормативно-правовых и экономических механизмов управления окружающей средой и использованием природных ресурсов, стимулирование привлечения финансовых средств в охрану окружающей среды.

В 2000 году завершился проект Программы технического содействия Европейского Союза новым независимым государствам (ТАСИС) «Институциональная поддержка Госкомэкологии России» с бюджетом 2,5 млн. долл., направленный на минимизацию отходов и промышленного загрязнения. В этом же году Европейская комиссия одобрила проекты ТАСИС «Поддержка деятельности в области обращения с отходами в России» и «Система экологического мониторинга в России» с финансированием Министерства природных ресурсов РФ, Одобрен проект по устойчивому лесопользованию, который будет осуществляться за счет займа Мирового банка.

Формы международного сотрудничества в области природоохраны исходя из необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности и развития международного природоохранного сотрудничества в интересах настоящего и будущих поколений и должна руководствоваться при этом следующим:

— каждый человек имеет право на жизнь в наиболее благоприятных экологических условиях;

— каждое государство имеет право на использование природной среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан;

— экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов;

— хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории государства, не должна наносить ущерб природной среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции;

— недопустимы любые виды хозяйственной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы;

— должен быть установлен контроль на глобальном, региональном и национальном уровнях за состоянием и изменениями окружающей среды и природных ресурсов на основе международно признанных критериев и параметров; должен быть обеспечен свободный международный обмен научно-технической информацией по проблемам окружающей среды и природосберегающих технологий;

— государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях.

Все эти принципы соответствуют и перекликаются с принципами поведения государств по отношению к природной среде, изложенными во Всемирной хартии природы, принятой Генеральной Ассамблеей ООН.

Выгодной формой международного сотрудничества являются двусторонние связи. Они осуществляются либо в рамках принятых межправительственных соглашений в области охраны окружающей среды — у России такие соглашения заключены с Великобританией, Германией, США, Францией, Финляндией, Данией и рядом других стран, — либо на иной основе. Как правило, двусторонние договоренности предусматривают реализацию конкретных целей или проектов, привязанных к конкретным регионам, с выделением соответствующего финансирования с обеих сторон или оказанием помощи. Проекты, реализуемые совместно, многообразны. В качестве примеров можно привести реконструкцию Мурманского завода по переработке жидких низкоактивных отходов (США, Норвегия), реализацию проектов «Интегрированный контроль загрязнений» и «Стратегия управления отходами» (Британский экологический фонд «Know-how»), «Организация ландшафтного планирования в Байкальском регионе», «Научные основы комплексного глобального экосистемного мониторинга окружающей среды» (Германия), создание новых природных заповедников и биологических станций, совершенствование управления охраной окружающей среды, управления отходами, улучшение качества водных ресурсов в ряде регионов страны (Нидерланды), проекты по водоподготовке и водопотреблению, переработке бытовых отходов, а также совместные работы по сохранению биоразнообрзия (Финляндия) и др.