Развитие механизмов внебюджетного финансирования вузов

на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; •

на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности; •

на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности.

Несмотря на противоречивость этого положения в связи с некоммерческим статусом образовательного учреждения, оно явилось серьезным стимулом для развития в сфере образования приносящей доходы деятельности.

Одновременно был существенно расширен диапазон видов деятельности, которую могли осуществлять образовательные учреждения для получения доходов.

Государственные и муниципальные образовательные учреждения получили право оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги, куда были отнесены обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с учащимися углубленным изучением предметов и другие услуги, за рамками соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов.

Высшим учебным заведениям — образовательным учреждениям высшего профессионального образования — было разрешено также осуществление платного обучения в пределах государственных образовательных стандартов и программ граждан, принимаемых на обучение сверх установленных контрольных цифр приема [3, ст.

Образовательные учреждения получили право вести регулируемую соответствующим законодательством предпринимательскую деятельность. Для стимулирования развития такой деятельности законодательством были установлены налоговые льготы. В случае полного инвестирования доходов от осуществления всех видов деятельности на цели обеспечения образовательного процесса и его развития в данном образовательном учреждении такая деятельность считалась непредпринимательской и освобождалась от налогообложения. Следует, правда, заметить, что применение налоговых льгот и освобождений было связано с наличием некоторых условий и ограничений. Но стимулирующая роль этих законодательных положений представляется очевидной.

Таким образом, несмотря на формальное разделение деятельности на непредпринимательскую и предпринимательскую, наличие ряда ограничений, общее состояние образовательного учреждения было в значительной степени приближено к состоянию коммерческой организации.

Дальнейшее развитие законодательства в начале XXI в. ввело ряд существенно важных ограничений в самостоятельном распоряжении образовательными учреждениями внебюджетными средствами, к числу наиболее важных из которых можно отнести следующие положения: •

право собственности образовательных учреждений на доходы от самостоятельной деятельности было заменено правом самостоятельного распоряжения при сохранении за ними права самостоятельного утверждения смет доходов и расходов по внебюджетным средствам; •

поскольку доходы образовательного учреждения отнесены к неналоговым доходам бюджета, смета внебюджетных средств должна составляться в кодах классификации расходов бюджетов; в смете приводятся коды, по которым предусматриваются затраты; •

распределение расходов в смете внебюджетных средств осуществляется без отнесения к конкретным источникам образования средств; •

учреждение может составлять различные сметы по видам внебюджетной деятельности, но в органы казначейства должна представляться сводная смета; •

учреждениям необходимо оформление разрешений на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, в органах казначейства.

Эти положения нашли отражение в Порядке формирования смет доходов и расходов по внебюджетным средствам, разработанном Министерством образования Российской Федерации в 2001 г.

На последнем положении следует остановиться несколько более подробно.

Принятие Бюджетного кодекса и отнесение внебюджетных средств к неналоговым доходам бюджета потребовало изменений в организации их движения, т. е. во внебюджетном финансировании. Одним из главных требований была передача учета внебюджетных средств на лицевые счета в систему казначейства, включая закрытие расчетных счетов бюджетных учреждений в банках. Открытие лицевых счетов потребовало оформления для главных распорядителей бюджетных средств генеральных разрешений на открытие таких счетов. На основании генерального разрешения главные распорядители бюджетных средств выдают соответствующие разрешения бюджетополучателям — образовательным учреждениям. Разрешение предусматривает: •

перечисление всех конкретных источников формирования внебюджетных средств; •

каждый источник получения средств должен иметь обоснование в виде ссылки на нормативный правовой акт, которым разрешено осуществление вида деятельности, служащего источником получения средств; •

для всех внебюджетных средств должны указываться направления расходования получаемых средств в соответствии с бюджетной классификацией; •

при поступлении дохода из источника, не указанного в генеральном разрешении, полученные средства зачисляются на счет учреждения, но не могут использоваться без внесения соответствующего пункта как в генеральное разрешение, выдаваемое главному распорядителю бюджетных средств, так и в разрешение, выдаваемое бюджетополучателю.

Определение конкретного перечня направлений получения и расходования внебюджетных средств облегчает организацию финансово-экономической деятельности, но оно порождает и ряд проблем.

представляет собой ограничение набора видов самостоятельной, приносящей доходы деятельности, которые могут осуществлять образовательные учреждения, что в некотором смысле противоречит законодательству об образовании; •

получение дохода обусловлено необходимостью формальной тождественности названия источника дохода формулировке, указанной в разрешении на открытие лицевого счета по учету внебюджетных средств, а отнюдь не соответствием содержания этого вида деятельности основной цели образовательного учреждения; •

появление нового источника дохода, даже соответствующего направлениям деятельности, установленным законодательством, требует внесения дополнений не только в разрешение, выданное бюджетополучателю, но и в генеральное разрешение, выданное главному распорядителю бюджетных средств.

Одновременно с этим были определены все направления расходования доходов, получаемых образовательными учреждениями из внебюджетных источников, с привязкой их к конкретным источникам.

Генеральное разрешение, выданное Федеральному агентству по образованию в 2005 г., содержало уже десять основных источников дохода, имеющих внутреннюю детализацию. В частности, источниками дохода подведомственных Рособразованию учебных заведений и их обособленных структурных подразделений были указаны 39 видов образовательной и иной деятельности. И если полученные от этих видов деятельности доходы могут быть израсходованы практически по всем направлениям, то доходы, например, получаемые в виде арендной платы, могут расходоваться только на возмещение затрат на эксплуатационные, коммунальные и административно-хозяйственные услуги.

Рассматривая существующий разрешительный порядок учета и расходования внебюджетных средств, нетрудно провести определенные аналогии с порядком, действовавшим в сфере образования в 30-40-е годы XX в. (подробнее см. [12]). Как и в те времена, современный перечень направлений получения доходов образовательными учреждениями носит закрытый характер, хотя и существенно расширен, направления использования средств регламентированы, хотя и не так строго, как раньше.

Изменения в условиях привлечения образовательными учреждениями внебюджетных средств показывают общую направленность на усиление централизованного государственного управления этим процессом и постепенное и последовательное преобразование внебюджетных средств в бюджетные. Логическим завершением этого процесса может стать учет доходов от разрешенной самостоятельной деятельности образовательных учреждений в составе доходов бюджета и, соответственно, проведение этих средств через бюджетную систему.

Разделение внебюджетной деятельности на две составляющие — непредпринимательскую и предпринимательскую — указывает на возможность получения системой образования прибыли от любой внебюджетной деятельности. Правда, в части непредпринимательской деятельности термин при- быль“ не применяется, а используется термин ,,доход“. Если учесть, что получаемый от непредпринимательской деятельности доход используется в первую очередь на покрытие издержек для своего получения, то оставшиеся после этого и направляемые на цели развития и совершенствования образовательного процесса средства являются, по существу, прибылью. Этим положением подчеркивается возможность использования полученной прибыли в качестве источника средств для обеспечения образовательной деятельности. Кроме того, прибыль может использоваться на цели, не относящиеся к образовательному процессу, и тогда деятельность по ее получению будет относиться к предпринимательской. Это важно с точки зрения налогообложения, поскольку государство в тот период времени приняло на себя обязательство освободить образовательное учреждение от уплаты налогов и сборов только в части его уставной непредпринимательской деятельности.

Одним из основных источников внебюджетных доходов вузов являются средства юридических лиц, поступающие в вузы в виде платы за оказанные им услуги, произведенные товары, выполненные работы. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации затраты на эти цели могут быть отнесены к расходам, связанным с производством и реализацией [31, ст.

расходы, связанные с изготовлением (производством), хранением и доставкой товаров, выполнением работ,

оказанием услуг, приобретением и (или) реализацией товаров (работ, услуг, имущественных прав); •

расходы на научные исследования и опытно-конструкторские разработки; •

прочие расходы.

К прочим расходам, связанным с производством и (или) реализацией [31, ст. 264], относятся следующие виды расходов: •

расходы на юридические и информационные услуги; •

расходы на консультационные и иные аналогичные услуги; •

расходы на подготовку и переподготовку кадров, состоящих в штате налогоплательщика; •

расходы, связанные с приобретением права на использование программ для ЭВМ и баз данных по договорам с правообладателем (по лицензионным соглашениям); к указанным расходам также относятся расходы на приобретение исключительных прав на программы для ЭВМ стоимостью менее 20 тыс. руб. и обновление программ для ЭВМ и баз данных; •

расходы на текущее изучение (исследование) конъюнктуры рынка, сбор информации, непосредственно связанной с производством и реализацией товаров (работ, услуг); •

периодические (текущие) платежи за пользование правами на результаты интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации (в частности, правами, возникающими из патентов на изобретения, промышленные образцы и другие виды интеллектуальной собственности).

При этом порядок расходования средств на подготовку и переподготовку кадров определен специально [31, ст. 264, п. 3]. В соответствии с этим положением к расходам на подготовку и переподготовку кадров на договорной основе с образовательными учреждениями относятся расходы, связанные с подготовкой и переподготовкой (в том числе с повышением квалификации кадров) в соответствии с договорами с такими учреждениями. Указанные расходы включаются в состав прочих расходов, если: 1)

соответствующие услуги оказываются российскими образовательными учреждениями, получившими государственную аккредитацию (имеющими соответствующую лицензию), либо иностранными образовательными учреждениями, имеющими соответствующий статус; 2)

подготовку (переподготовку) проходят работники налогоплательщика, состоящие в штате, а для эксплуатирующих организаций, в соответствии с законодательством Российской Федерации отвечающих за поддержание квалификации работников ядерных установок, работники этих установок; 3)

программа подготовки (переподготовки) способствует повышению квалификации и более эффективному использованию подготавливаемого или переподготавливаемого специалиста в этой организации в рамках деятельности налогоплательщика.

Не признаются расходами на подготовку и переподготовку кадров расходы, связанные с организацией развлечения, отдыха или лечения, а также расходы, связанные с содержанием образовательных учреждений или оказанием им бесплатных услуг, с оплатой обучения в высших и средних специальных учебных заведениях работников при получении ими высшего и среднего специального образования. Указанные расходы для целей налогообложения не принимаются, что означает возможность их осуществления только за счет прибыли юридического лица.

Таким образом, у юридических лиц имеются источники средств для заказа у вузов услуг, товаров и (или) работ в со ответствии с потребностями производства. Потенциальные объемы работ, которые могут быть заказаны вузам, определяются рядом факторов конъюнктурного характера: потенциал вуза, наличие потребности у юридических лиц в работах вуза, уровень цен и т. д. Все эти факторы являются предметом маркетинговых исследований, их значение и потенциальные возможности расширения неоднократно описаны [7-10,15,19,25,43, и др.], поэтому в данной работе подробно не анализируются.

Более подробно следует рассмотреть наиболее важные источники дохода вузов: средства, получаемые от подготовки кадров и от проведения НИОКР.

Приведенные выше условия включения расходов на подготовку кадров в состав затрат юридического лица, учитываемые для целей налогообложения, создают преференции для вузов при условии наличия у них достаточного потенциала и необходимых лицензионных и аккредитационных документов, подтверждающих права реализации на должном уровне программ подготовки (переподготовки) кадров в соответствии с потребностями юридических лиц.

Возможным стимулом для развития работ по разработке необходимых для учебных программ и иных необходимых материалов было бы выделение на эти цели дополнительных ассигнований из бюджета. В качестве условия выделения таких средств можно было бы установить разработку вузовских программ развития подготовки (переподготовки и повышения квалификации) кадров для экономики.

Вторым возможным направлением стимулирования развития этого источника внебюджетных средств явилось бы введение в Трудовой кодекс Российской Федерации положения, регулирующего обязательства работодателя по повышению квалификации и переподготовки всех категорий работников или существенного расширения перечня специальностей, требующих регулярного прохождения обучения.

Безусловно, актуальным источником поступления внебюджетных средств в вузы являются заказы на проведение НИОКР. Расходы на эти цели у юридических лиц могут быть отнесены к затратам на производство, если они относятся к созданию новой или усовершенствованию производимой продукции (товаров, работ, услуг), а также являются расходами на формирование Российского фонда технологического развития, иных отраслевых и межотраслевых фондов финансирования научно-исследовательских и опытноконструкторских работ, зарегистрированных в порядке, предусмотренном Федеральным законом „О науке и государственной научно-технической политике“ в пределах 0,5% доходов (валовой выручки) налогоплательщика [31, ст. 262]. При этом расходы на эти цели могут осуществляться самостоятельно или другими организациями (вузами, например) на основании договоров.

Условием отнесения расходов на НИОКР на затраты является использование исследований и разработок в производстве и (или) при реализации товаров (выполнении работ, оказании услуг) с 1-го числа месяца, следующего за месяцем, в котором завершены такие исследования (отдельные этапы исследований). Это означает, что результаты таких исследований и разработок должны носить прикладной характер, что не исключает, однако, заказа работ, не имеющих прикладных результатов. Можно ожидать, что увеличение срока, в течение которого результаты исследований и разработок должны найти применение в производстве и (или) при реализации товаров, будет в большей степени стимулировать их проведение.

Расходы на научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки, осуществленные в целях создания новых или совершенствования применяемых технологий, создания новых видов сырья или материалов, которые не дали положительного результата, также подлежат включению в состав прочих расходов равномерно в течение трех лет в размере, не превышающем 70% фактически осуществленных расходов. Остальные расходы, очевидно, должны погашаться за счет прибыли юридического лица.

Приведенные положения позволяют сделать следующие выводы относительно возможности выполнения вузами заказов юридических лиц на проведение НИОКР: •

проведение работ возможно при их направленности на усовершенствование в той или иной форме деятельности конкретного юридического лица; •

содержание договора на проведение НИОКР должно соответствовать задаче усовершенствования деятельности заказчика, без этого расходы по такому договору могут быть исключены из затрат заказчика; •

результат работ должен практически немедленно использоваться в производстве (процессе функционирования этого юридического лица); •

отсутствие (неполучение) необходимого результата приводит к убыткам в размере 30% затрат на проведение НИОКР, т. е. к прямым потерям заказчика, что может, в свою очередь, привести к соответствующим потерям вуза (не исполнившего договор).

Отсюда следует, что производство не заинтересовано в проведении НИОКР, не дающих немедленного результата. Возможными направлениями стимулирования работ в этом направлении могли бы стать решения относительно: •

увеличения доли относимых на затраты заказчика расходов по не давшим положительных результатов НИОКР; •

увеличения срока, в течение которого результат разработки должен быть применен в производстве и (или) реализации товара; •

создания отраслевого фонда финансирования научноисследовательских и опытно-конструкторских работ, проводимых в вузах, с отчислением в него до 0,5% от выручки юридических лиц.

Следует отметить, что любые меры по увеличению средств, направляемых юридическими лицами в высшие учебные заведения в качестве оплаты их работ, ведут к увеличению затрат этих юридических лиц и увеличению себестоимости производимой ими продукции (работ, услуг), что не только является дополнительной нагрузкой на потребителей (в том числе и вузы), но и снижает налоговые платежи и конкурентоспособность этих организаций.

Исследование проблем стимулирования притока внебюджетных средств в вузы от негосударственных организаций показало следующее.

Возможности решения поставленной задачи существуют и могут быть реализованы с относительно незначительными изменениями действующей нормативно-правовой базы. Непосредственно в сфере высшего профессионального образования меры по стимулированию притока внебюджетных средств заключаются в рационализации организации финансирования в части сокращения государственного регулирования внебюджетной деятельности в сфере образования и изменения условий учета и расходования внебюджетных средств. Для создания дополнительного источника финансирования научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в вузах возможно формирование внебюджетного фонда в Минобрнауки России для аккумулирования средств, добровольно перечисляемых юридическими лицами в рамках предоставленной Налоговым кодексом Российской Федерации льготы по зачислению соответствующих сумм в затраты.

Для создания дополнительных стимулов юридическим лицам расходовать средства на проведение исследований и разработок в вузах возможно увеличение срока, в течение которого результаты работы вузов должны найти примене ние в производстве и (или) реализации продукции соответствующего юридического лица.

Кроме того, возможно увеличение доли относимых на затраты расходов на проводимые в вузах исследования и разработки, не получившие успешного завершения. 2.3.