Порядок и формы финансирования деятельности организаций сферы культуры

Рассмотрим существующий порядок и формы финансирования деятельности организаций культуры со стороны государства. Государственная поддержка культурной деятельности осуществляется из трех источников - федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Согласно закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти РФ" на органы власти субъектов РФ в области культуры возложены следующие функции:

• охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения;

• организация библиотечного обслуживания;

• создание и поддержка государственных музеев;

• организация и поддержка учреждений культуры и искусства;

• поддержка народных художественных промыслов.

Этим же законом установлено, что часть этих государственных полномочий может быть передана органам местного самоуправления с передачей им соответствующих материальных и финансовых ресурсов. Таким образом, объем финансирования культурной деятельности из бюджетов разного уровня связан как с необходимостью финансового обеспечения отдельных полномочий в области культуры, так и с составом и количеством учреждений культуры, имущество которых находится в федеральной, региональной или муниципальной собственности.

Формирование и исполнение бюджетов культуры на всех уровнях бюджетной системы осуществляется на основе единых принципов,

установленных Бюджетным кодексом РФ, а также на основе других законов, регулирующих отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений. Группировка расходов бюджетов всех уровней включает их функциональную, экономическую и ведомственную классификацию.

Функциональная классификация отражает направленность бюджетных средств на выполнение основных функций государства.

В 2005 г. непосредственные расходы на культуру были включены в раздел бюджета, куда входят расходы на:

1.

2. кинематографию;

3. телевидение и радиовещание;

4. периодическую печать и издательство;

5. прикладные и научные исследования в области культуры.

Это существенно затруднило понимание масштабов государственной поддержки каждого из этих направлений финансирования.

Ведомственная классификация расходов бюджета утверждается при принятии законов о бюджете на предстоящий период. Предоставление бюджетных средств на финансирование культурной деятельности может осуществляться в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений, выделения средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам, а так же в форме субсидий. Другая форма - государственный или муниципальный контракт, т.е. договор, заключенный органами государственной власти, органами местного самоуправления, другими уполномоченным органом, а также бюджетными учреждениями.

Таким образом, осуществляется финансирование мероприятий, предусмотренных в федеральных и региональных целевых программах в области культуры, а также в планах централизованных мероприятий федеральных, региональных и муниципальных органов культуры на создание и постановку произведений театрального, музыкального искусства, киноискусства и других.

В форме субвенций, т.е. целевых пособий государства местным органам власти или непосредственно отрасли для решения конкретных задач. Она предоставляется на безвозмездной и безвозвратной основе. В случае нарушения условий предоставления субвенция подлежит возврату. Выдача субвенций предполагает долевое участие центральной власти в финансировании того или иного проекта. Местные органы власти обязаны вложить в его финансирование определенную сумму дополняющую сумму субвенции. Организации сферы культуры могут финансироваться в форме субсидий, т.е. бюджетных средств, выделяемых на условиях долевого финансирования целевых расходов. В сфере культуры на основе субсидий финансируются организации кинематографии и цирки.

Концепцией реформирования бюджетного процесса предусматривается дальнейшее расширение круга организаций и мероприятий в сфере культуры, кинематографии, радиовещания, телевидения и средств массовой информации, финансирование которых должно осуществляться на договорной основе.

В соответствии с Бюджетным кодексом деятельность учреждений культуры финансируется из соответствующего бюджета на основании сметы доходов и расходов. В этом документе должны быть отражены все доходы упреждения культуры, получаемые как из бюджета, так и от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В бюджетную заявку, а затем и в смету могут быть включены статьи, предусмотренные экономической классификацией на текущие и капитальные расходы, включая:

- оплату труда в соответствии с законодательством;

- перечисления страховых взносов;

- оплату товаров, работ и услуг на сумму свыше 200 минимальных размеров

оплаты труда.

Одновременно со сметой доходов и расходов по бюджетным средствам учреждения культуры составляют смету доходов по внебюджетным источникам.

В доходной части сметы указываются источники средств, планируемые к получению от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также целевые добровольные взносы. В расходной части - расходование внебюджетных средств в структуре статей и подстатей экономической классификации расходов РФ. При этом расходы, производимые за счет внебюджетных средств, к конкретным источникам образования этих средств не привязываются.

Полученные бюджетные средства учреждение культуры имеет право использовать только в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Но при этом оно самостоятельно в использовании внебюджетных средств. Расходование внебюджетных средств федеральными учреждениями культуры осуществляется исключительно Федеральным казначейством, а учреждениями культуры субъектов РФ и муниципальными учреждениями - в порядке, установленном соответствующими органами власти.

Большими возможностями располагает государства в привлечении в сферу культуры, в ее некоммерческий сектор частного капитала в форме спонсорства, благотворительности и государственно-частного предпринимательства (ГЧП). Что касается спонсорства, то это не альтруизм, не меценатство и не филантропия. В соответствии со статьей 1 Закона о рекламе спонсорство (лат. Spondee — ручаюсь, гарантирую) это добровольная материальная, финансовая,

организационная и прочая поддержка физическими и юридическими лицами любой деятельности с целью популяризации исключительно своего имени, наименования, своего знака для товаров и услуг. Таким образом, это не безвозмездная деятельность, но полезная для обеих договаривающихся сторон. Она одновременно решает две задачи. Один субъект договора получает необходимую ему поддержку, а другой - рекламу его имени, фирмы, производимых товаров и услуг.

Важно отметить и другое. При возникновении спонсорских отношений, во- первых, формируется и продвигается положительные имидж и репутация представителей частного бизнеса, происходит повышение их социального статуса. Кроме того, поскольку за некоммерческими организациями, в том числе и организациями сферы культуры, законодательно закреплены определенные гарантии и льготы, это стимулирует приток в нее финансовых средств от коммерческих структур и отдельных бизнесменов.

Мотивация финансовых вложений в некоммерческий сектор культуры и искусства со стороны частного капитала имеет разнообразный характер - от обычного альтруизма и чувства социальной ответственности до стремления к общественному признанию и получению различных льгот. Такого рода вложения во всем мире рассматриваются и в качестве свидетельства социальной зрелости и экономической надежности частного бизнеса.

История развития, в частности, меценатства в нашей стране достаточно богата.

Общеизвестным фактом является и неоднократная материальная помощь Саввы Морозова театрам Чарского, Абрамовой, Суворина, Корша.

Будучи председателем ярмарочного комитета в Нижнем Новгороде, он выделял значительные денежные суммы на организацию и проведение театральных гастролей. Савва Морозов содержал большое количество стипендиатов, обучавшихся как в России, так и за рубежом. Он осуществлял пожертвования Покровскому собору, старообрядческой Рогожской общине. Наконец, огромную роль, как известно, этот человек сыграл в процессе создания будущего МХАТа. Общие расходы Саввы Морозова на строительство и обустройство помещения этого театра в Камергерском переулке г. Москвы составили около 500 000 руб., что по тем временам считалось огромной суммой. "Даровитый русский делец с непомерной нравственной силищей" - так

139

отзывались о Морозове его современники.

В современной России развитие цивилизованного спонсорства находится пока еще в стадии становления. Об этом, в частности, говорит даже факт отсутствия четкого правового статуса данного понятия. В системе законодательстве вполне конкретно определено понятие "благотворительная деятельность", менее четко — "спонсорство". Что касается меценатства, то Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон от 3 ноября 2014 г.

Так или иначе, в практике использования этих понятий возникают определенные проблемы. В частности, оперируя понятием "спонсорство", журналисты, чиновники, представители некоммерческих организаций, нередко подразумевают под этим благотворительность и меценатство.

Несмотря на то, что современные институты благотворительности, меценатства и спонсорства в России постепенно развиваются, этот процесс протекает достаточно медленно. В настоящее время все эти источники финансирования покрывают не более 2% расходов организаций сферы культуры ^[128] и искусства. По данным социологических исследований, на театральное искусство приходится 38%, на музыку - 30%, на музеи - 10%, на издательскую, выставочную и прочую деятельность - 22% от общего объема спонсорской помощи. При этом разовая помощь составляет 69%, в то время, как постоянная -

л 1 о/ 140

лишь 31%.

Но было бы неверно не отметить очевидный прогресс в развитии спонсорства вообще и, в частности, спонсорства в сфере культуры. Сегодня собственные спонсоры есть практически у каждого крупного музея: иногда генеральный, иногда целевой; имеются спонсоры у театров, особенно известных, крупных. Одним из наиболее успешных столичных театров с точки зрения поиска финансовой поддержки до недавних пор считался театр "Сатирикон".

Государственное стимулирование меценатства проявляется в настоящее время в исключении суммы пожертвования мецената (в размере не более 25% общей суммы дохода, полученного в налоговом периоде) из суммы дохода, подлежащего налогообложению. Однако, как справедливо считают многие специалисты, более действенной мерой поддержки и развития меценатства могло бы стать предоставление возможности вычета суммы пожертвования мецената из причитающегося ему к уплате налога на доходы физических лиц в пределах не менее 50% от общей суммы налога.

К вышесказанному следует добавить, что негосударственная поддержка некоммерческих организаций культуры и искусства может осуществляться не только со стороны частного бизнеса, но и со стороны разнообразных благотворительных организаций. Благотворительные организации, к которым в соответствие с российским законодательством относятся неправительственные (негосударственные и немуниципальные) некоммерческие организации. Они создаются для осуществления благотворительной деятельности, могут функционировать в виде общественных организаций, фондов, учреждений и т.п. ^[129]

При этом государство не имеет права выступать учредителем благотворительной организации.

Важно также отметить, что адресатом благотворительной деятельности может быть исключительно некоммерческая организация. Направление денежных и иных средств, а также оказание помощи в других формах коммерческим организациям в законодательном порядке благотворительностью не признается.

Серьезным источником финансирования учреждений культуры могут быть так называемые целевые капиталы или эндаумент фонды, формируемые за счет средств благотворительности. В западном мире они получили в настоящее время весьма широкое развитие и явное большинство крупных учреждений культуры имеют такие фонды.

В докладе Совета по делам искусств Англии (Arts Council England) , посвященном деятельности эндаументов в сфере культуры и искусства под эндаументом понимаются денежные средств или другие активы, которые передаются на благотворительные цели при условии, что эти пожертвования будут направлены на получение инвестиционного дохода.¹⁴¹

В принципе это вовсе не новое изобретение. Самым известным эндаумент фондом является Фонд А.Нобеля, за счет которого ежегодно выплачиваются нобелевские премии. В России в дореволюционные годы также существовали такие фонды, формировавшиеся частными лицами. Примером могут служить Премия И.Г. Вучины - первая литературная премия, учрежденная в 1872 г. греческим генеральным консулом в Одессе И.Г. Вучиной. Грибоедовская премия, учрежденная в декабре 1879 г. Обществом русских драматических и оперных don:композиторов и основанная на базе публично собранных средств. Премия А.М. Сибирякова, выплачиваемая за счет средств фонда, созданного в 1883 г., за лучшее научное произведение о Сибири. ^[130]

Примером современных эндаументов в западном мире в сфере искусства может служить Картинная галерея Dulwich, которая не получает никакого государственного финансирования, располагает целевым капиталом в 11 млн. фунтов, ежегодный доход от него составляет 500 тыс. фунтов, что покрывает 25% совокупных расходов галереи. Еще до 60% расходов покрываются за счет дополнительной благотворительной и спонсорской помощи. Музей Метрополитен располагает фондом в 1864 млн. долларов и покрывает за счет доходов от него 29% своих расходов. Музей изящных искусств в Бостоне за счет целевого капитала в 562 млн. долларов финансирует 29% своих расходов, Кливлендский художественный музей, имеющий 560 млн. долларов эндаумента, за счет доходов от него финансирует 57% своих расходов.

Формирование и использование эндаументов в нашей стране регулируется Федеральным законом от 30.12.2006г. №275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» и Федеральным законом от 21.11.2011 г. №328-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

Формирование целевого капитала происходит только за счет передачи жертвователем в собственность некоммерческой организации денежных средств в национальной или в иностранной валюте на основании договоров пожертвования или завещания. Пополнение сформированного целевого капитала возможно не только за счет передачи денежных средств, но и ценных бумаг, недвижимого имущества также на основании договора пожертвования или завещания.

По данным Российской ассоциации грантодающих организаций «Форум доноров» по состоянию на май 2012г. в России было зарегистрировано 87 эндаумент фондов, которые распределились следующим образом: 59% - в образовании, 18% - в здравоохранении и социальной защите населения, 14% - в

культуре, 6,5% - в науке и ,5% - в спорте. Совокупный объем фондов целевого

142

назначения составил 18 млрд. рублей.

Стоит ли говорить об исключительной скромности этой суммы, когда, скажем, один только Британский музей в Лондоне располагает фондом в 10 млн. фунтов стерлингов, а Гарвардский университет в 32 млрд. долларов, а в 2008 г. располагал еще большей суммой - в 37,4 млрд. долларов.

На сегодня только три крупных учреждения культуры России сумели создать эндаументы. Это Государственный Эрмитаж, Музей-заповедник «Петергоф» и Государственный Музей изобразительных искусств им. А.С.Пушкина. В феврале 2014 г. о создании собственного эндаумент-фонда объявил Еврейский музей и центр толерантности. И это пока все, при том, что, скажем, в системе университетского образования создано уже более 50-ти таких фондов и их количество быстро увеличивается.

Существенно и то обстоятельство, что созданные эндаументы российских учреждений культуры пока весьма малы по своим масштабам и не играют заметной роли в финансировании их деятельности. Так, эндаумент фонд Государственного Эрмитажа не превышает 160 млн. рублей и вместе с другими пожертвованиями доходы от него составляет только 1,12% общего бюджета музея. При этом более 75% бюджета музея приходится на государственное финансирование.

Для дальнейшего совершенствования системы формирования целевого капитала в России участники «Форума доноров» полагают необходимым движение в сторону развития государственного софинансирования при создании и пополнения эндаумент фондов, расширения возможностей благотворительных фондов в этом процессе и возможности пополнения целевого капитала за счет собственных средств некоммерческих организаций.

Благотворительный Фонд Владимира Потанина в 2012-2014 г. осуществил пилотную двухлетнюю программу по поддержке развития целевых капиталов в ^[131]

России и 4 марта 2015 года объявил о ее продолжении. Задача программы состоит не только в том, чтобы подготовить высокопрофессиональных менеджеров в области развития эндаументов, но и помочь российским некоммерческим организациям в сфере образования, науки и культуры стать более устойчивыми, проводить долгосрочные программы и проекты.

Среди 10-ти поддержанных Фондом Потанина в ходе пилотного этапа фондов целевого капитала два фонда являются музейными - это целевые фонды Государственного Эрмитажа и ГМЗ «Петергоф».

Мировой опыт показывает, что наряду с государственным финансированием и прямым спонсированием учреждений культуры частным капиталом большую роль в развитии сферы культуры может играть институт государственно-частного партнерства. В настоящее время государственно­частное партнерство является одним из эффективных решений проблемы совершенствования управления объектами, которые находятся в государственной собственности, а также вопросов их финансирования.

В опубликованном в 2005 г. тексте Федеральной целевой программы «Культура России (2006-2010 гг.)» отмечалось, что «важным фактором, способствующим развитию отрасли, является создание институтов государственно-частного партнерства, которое предусматривает: развитие

меценатства и благотворительности в сфере культуры; развитие рынка культурных ценностей, совместное участие государства и бизнеса в развитии этого рынка, а также в экономически эффективных проектах в сфере

143

культуры».

Идея института государственно-частного партнерства возникла в 90-е годы ХХ в. в США и Великобритании в условиях снижения роли государства в экономике и активизации процессов привлечения частного капитала в общественный сектор. Понятие «государственно-частное партнерство» (далее - ^[132]

ГЧП) в законодательстве России впервые появилось в Законе правительства Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В настоящее время существует ряд федеральных законодательных актов, регулирующих использование этого экономико-правового механизма. Его преимущества состоят в том, что все стороны соглашения (государство, бизнес и некоммерческие организации сферы культуры) получают ряд существенных выгод. Так, частный капитал и учреждения культуры могут существенно расширить масштабы деятельности, привлечь бюджетные ресурсы в свои проекты, получить доступ к банковским кредитам за счет получения государственных гарантий реализации проекта, а также существенно снизить риски. Органы государственного управления прибегают к различным моделям ГЧП с целью дальнейшего развития учреждений культуры снижения бюджетных расходов, привлечения средств инвесторов, в том числе и зарубежных.

В мировой практике в настоящее время не существует единого подхода к формированию законодательной базы ГЧП, механизм партнерства частного сектора с государством имеет весьма существенные особенности в разных странах мира. Формы, в которых реализуется ГЧП, также разнообразны, существует широкий спектр модификаций, зависящих от сферы применения и национальных законодательных норм. Так, авторы книги «Государственно­частное партнерство: механизмы реализации» А.А.Алпатов, А.В. Пушкин, Р.М. Джапаридзе выделяют следующие формы (модели) ГЧП: концессия, особые экономические зоны, инвестиционный фонд РФ, аренда (лизинг), соглашение о разделе продукции, государственные контракты, совместные предприятия, инфраструктурные облигации.^[133]

По мнению авторов, рассматривая перспективы внедрения моделей государственно-частного партнерства в сферу культуры, наиболее перспективными являются такие формы как концессия; государственный контракт; аренда. Кроме того, в настоящее время разрабатывается несколько проектов создания туристско-рекреационных открытых экономических зон, которые будут включать в свой состав якорные объекты, оказывающие населению услуги культурного характера.

Мировая практика свидетельствует о том, что одним из важных условий успешной реализации концепции ГЧП в любой отрасли является наличие конкуренции проектов, соперничества частных и государственных компаний за получение контрактов на предоставление населению услуг социально­культурного характера. В России пока отсутствует рынок проектов и невелико количество негосударственных компаний, оказывающих такого рода услуги или стремящихся заключить подобные контракты.

Однако в качестве пилотных вариантов можно указать на опыт восстановления частными компаниями нескольких дворянских усадеб в центральной России. Особый интерес представляет осуществляющийся с конца 2011 г. проект восстановления крепости «Орешек» в городе Шлиссельбурге Ленинградской области, включающий работы по восстановлению крепости - памятника культуры, создание обширного историко-архитектурного парка. Инициатором и соинвестором проекта является Российский Фонд развития культуры и образования, который создан с целью поддержки комплексных проектов, объединяющих сферы культуры, досуга, образования и девелопмента. Проект восстановления крепости «Орешек» удовлетворяет всем основным

требованиям к проектам государственно-частного партнерства. Его общая стоимость составляет 12 млрд. рублей, срок реализации - 10 лет, имеет место софинансирование и разделение рисков между государством и инвестором. Следует отметить, что в случае успеха ожидается не только создание нового культурно-исторического объекта, но и возрождение депрессивного

муниципального образования (г. Шлиссельбург) путем создания новых рабочих мест и развития инфраструктуры города.

Для более широкого внедрения концепции государственно-частного партнерства в российскую практику, по мнению вышеназванных авторов, следует усовершенствовать законодательную базу, в том числе касающуюся

государственных гарантий для инвесторов, участвующих в социально значимых проектах, сформировать методические центры внедрения ГЧП в регионах и отраслевых министерствах, разработать механизм стимулирования конкуренции между частными и государственными подрядчиками за право выполнения работ по государственным контрактам, а также шире привлекать к работе в консультационных советах по ГЧП независимых экспертов, общественные и профессиональные объединения. Несмотря на то, что концепция ГЧП в настоящее время только начинает внедряться в российскую хозяйственную жизнь, данное направление представляется перспективным с точки зрения привлечения существенных инвестиционных и организационных ресурсов в сферу культуры Российской Федерации с целью развития ее инфраструктуры, сохранения объектов культурного наследия, а также повышения качества обслуживания населения и качества жизни в регионах России.