Состояние законности и прокурорского надзора в сфере охраны и использования объектов животного мира[98]

Состояние законности в сфере охраны животного мира напрямую за­висит от соответствия действующей нормативной правовой базы объек­тивным потребностям практики на федеральном и региональном уровнях.

Отечественное законодательство в этой сфере развивалось неравно­мерно. Незначительные изменения в Федеральный закон «О животном мире» вносились начиная с 2003 г., в общей сложности 19 федераль­ными законами. Последние изменения, исключившие необходимость согласования субъектами Российской Федерации с федеральным цен­тром назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия в области охраны животного мира, а также структуры этих органов, были внесены федеральными законами от 13.07.2015 № 233- ФЗ и № 244-ФЗ.

Что касается охоты и сохранения охотничьих ресурсов, то специ­альный законодательный акт в этой сфере был принят только в 2009 г. и вызвал неоднозначную реакцию со стороны правоприменителей ввиду имевшихся в нем недостатков. В результате в Федеральный за­кон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении из­менений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» за шесть лет были внесены поправки пятнадцатью федеральными за­конами, положения одной из его статей были признаны несоответству­ющими Конституции России постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25.06.2015 № 17-П.

Анализ работы органов прокуратуры позволяет проследить сохра­няющуюся на протяжении многих лет тенденцию роста числа выявля­емых прокурорами нарушений законов в экологической сфере в целом, а также числа актов реагирования на эти нарушения.

Прокурорами всех уровней ведется работа по надзору за исполне­нием законов в сфере охраны и использования животного мира. Прово­дятся проверки исполнения законодательства об охоте, о сохранении охотничьих ресурсов, среды их обитания, дается оценка действиям уполномоченных территориальных органов Росприроднадзора, фе­деральных бюджетных учреждений, специализирующихся в данной сфере, уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ.

Основными направлениями деятельности органов прокуратуры по обеспечению в сфере охраны и использования объектов животного мира являются: надзор за исполнением органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации требований закона при реализации полномочий по охране и использованию объектов животного мира, в том числе охотничьих видов, переданных Россией; надзор за исполнением за­

конов в сфере охраны и использовании животного мира, в том числе при установлении и обосновании объемов изъятия объектов животного мира из среды обитания, заключении охотхозяйственных соглашений; надзор за исполнением законов по охране редких и исчезающих видов живот­ных, осуществлении государственного охотничьего контроля (надзора).

Органами прокуратуры принимаются меры к приведению в соот­ветствие с федеральным законодательством нормативных правовых ак­тов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, а также к совершенствованию региональных нормативных правовых актов.

Важным направлением прокурорского надзора в данной сфере является надзор за исполнением законодательства органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации, которым передан ряд полномочий России в области охраны и использования объектов животного мира.

Анализ состояния законности в рассматриваемой сфере за 2011­2014 гг. свидетельствует о том, что органами прокуратуры выявлялись нарушения закона в деятельности федеральных государственных бюд­жетных учреждений государственных природных заповедников.

Прокуроры активно привлекали к ответственности граждан и юридических лиц за нарушение законодательства в сфере охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных.

В рамках гражданского судопроизводства в ряде регионов на­работана практика предъявления в суды новой категории исков.

Количественные показатели прокурорского надзора в сфере ох­раны и использования животного мира не однозначны. Их анализ за 16-летний период (2000-2015 гг.)¹ свидетельствует о недостаточном внимании прокуроров к данному направлению надзора.

Так, число выявленных прокурорами нарушений законов в этой сфе­ре (рис. 1) после существенного роста в начале 2000-х гг. (от минималь­ного значения в 2002 г. (5 279) до максимального в 2007 г. (25 758), т.е. в 4,9 раза) значительно (в 3,5 раза) снизилось к 2015 г. (7 280).

¹ В статье приведены данные форм статистической отчетности о работе проку­рора «ОН» и «П». Было учтено, что с 2008 по 2010 г. включительно в форме «П» были объединены показатели надзора за исполнением законов о животном мире и о водных биологических ресурсах.

Рис.1. Выявленные прокурораминарушениязакона об охране и использованииживотногомирав динамике за 2000-2015 гг.

При этом доля числа выявленных нарушений в этой сфере в об­щем числе в области охраны окружающей среды и природопользова­ния за весь период (рис. 2) была крайне незначительной (максимум 13,07%в 2000 г. и минимум2,54%в 2015 г.).

Рис. 2. Соотношение выявленных прокурорами нарушений законов в целом в области охраны окружающей среды и природопользования и об охранеи использовании животногомирав динамикеза 2000-2015 гг

Аналогичная картина прослеживается при анализе динамики ос­новных актов прокурорского реагирования (рис. 3).

давлению (заявлению варбитражный суд) прокурора, достигнув мак­симума в 2007 г. (3 596), к 2015 г. снизилось в 5,9 раза (606).

Рис 3. Некоторыемерыпрокурорского реагирования на выявленные нарушения законов о животном мире в динамике за 2000-2015 гг

Аналопмным образом, еели в 2007 г. число исков! (заявлений) об ох­ране; и использовании живнимого млмфа, ншравлннных прокурюрами в суд общбй юрисдикции (кббизрюнный суд) сниоавило 0138, 5) в 2И15 г. - толгкб 3(7 (наденскв 5,4 раза) (рис.4).Доляэтих ииков л оСщем числе в экологической сфери в0012г.сосиав1ата2,4 1%,исумма - 1,21%.

Полагаем, что такие показатели свидетельствуют о переориенти­ровании прокуроров на другие направления, например надзор за ис­полнением законов об отходах, о лесопользовании, об охране вод и ат­мосферного воздуха.

При этом наибольшее влияние на ситуацию с охраной объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой ис­чезновения видов животных, оказывают:

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции, наделенные полномочиями в рассматриваемой области правоот­ношений;

- находящиеся в ведении этих органов организации и учреждения, осуществляющие деятельность непосредственно в местах обитания этих животных;

- территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Приоритетным направлением деятельности у органов государ­ственной власти субъектов РФ в части исполнения переданных полно­мочий является реализация мероприятий по охране и воспроизводству охотничьих животных. Однако количество этих мероприятий, по экс­пертным оценкам, явно недостаточно для полноценной реализации переданных полномочий.

Следует обратить внимание на распространенные факты «гран­товых» вознаграждений государственным инспекторам без учета по­зиции руководства за проведение рейдовых мероприятий^[99]. Такая си­туация порождает зависимость сотрудников государственных учреж­дений от международных общественных организаций и от денежных средств международных фондов. В свою очередь, деятельность этих общественных организаций все больше становится похожа на эколо­гический бизнес, где конкретные виды животных и отдельные виды мероприятий используются для получения денег из международных Фондов. Успехи федеральных государственных учреждений, достиг­нутые за счет финансовых средств из российских источников, подры­вают основу этого бизнеса и вызывают крайне негативную реакцию у некоторых его представителей.

Анализ состояния преступности в сфере охраны и использова­ния объектов животного мира, охоты и сохранения охотничьих ресур­сов, полагаем, следует осуществлять исходя из сложившихся в крими­нологической науке представлений о понятии, содержании и значении экологической преступности в целом.

Вопросам уголовно-правовой и криминологической характери­стики преступлений в рассматриваемой сфере посвящен ряд научных работ специалистов в указанных областях¹, в связи с чем полагаем из­лишним рассматривать в настоящем разделе теоретические аспекты проблемы. Сосредоточимся в основном на характеристике складыва­ющейся криминогенной ситуации.

Для количественной оценки преступности в сфере охраны живот­ного мира, охоты и сохранения охотничьих ресурсов нами были ис­пользованы статистические данные за 2000-2014 гг. по формам 1-Г и 1-ЕГС (в части числа зарегистрированных преступлений и выявлен­ных лиц, их совершивших), а также за 2003-2014 гг. по форме 10.3 (в части назначенных наказаний)².

Были рассмотрены данные о преступлениях, предусмотренных следующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ): 258 «Незаконная охота», 258.1 «Незаконная добы­ча и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Рос­сийской Федерации и (или) охраняемым международными договора- ^{[100] [101]} ми Российской Федерации», 259 «Уничтожение критических место­обитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации», а также 262 «Нарушение режима особо охраняемых при­родных территорий и объектов».

Выбор ст. 262 УК РФ в качестве предмета исследования обуслов­лен значительным влиянием особо охраняемых природных террито­рий (далее - ООПТ) на состояние животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчез новения видов животных.

Наибольшее котоезество преступлений, ответствешюсть за во- вершение котееых тредусмолрена ст.2В8 УК РФ, Выло зарегистри­ровано а 2СВЗв. -Т6Ь0,ле этотжегодзуешло сьинаиболтшеечивло выявленных лиц, их совершивших - 741 (рис. 5). При этом очевидна общьетенденцин ростапоказьоелей. Вместе стем статношешеячоела выявлелныхлиц и зарееистфщюоаноых зластуплешоН онижаосся.Это, полагалм,указываот нонвошчие орвтновлеёбфи устанотоениилиц, осащсстплоющивнуаоооннуюоеотт.

Рис. 5. Динамика числазарегистрированныхпреступлений по ст. 258 УК РФ и выявленныхлиц,их совершивших, в 2000-2014 гг.

Число лиц, осужденных по ст. 258 УК РФ, имеет общую тенден­цию к росту. Растет также соотношение осужденных и выявленных лиц (рис. 6). Так, если в 2003 г. было выявлено 345 лиц, совершив­ших преступления, а число осужденных составило всего 162 человека (т.е. 46,9%), то в 2014 г. - 638 и 432 соответственно (т.е. 67,7%). Это свидетельствует, полагаем, об определенном прогрессе в сборе доказа­тельств вины выявленных лиц, позволяющем состояться обвинитель­ным приговорам.

Рис. 6. Соотношение числа выявленных и осужденных лиц по ст. 258 УК РФ в динамике за2000-2014 гг.

Рис. 7. Применявшиеся наказания по ст. 258 УКРФ в динамике за 2000-2014 гг.

В части уголовной политики следует отметить, что наказание в виде реального лишения свободы применяется по ст. 258 УК РФ крайне редко (рис. 7). Так, его удельный вес в общем числе наказаний по этой статье достиг максимума в 2005 г. и составил 3,6% (9 из 251). Условно осуждаются гораздо чаще: удельный вес этой меры наказания достиг максимума в 59,2% в 2009 г. Максимум удельного веса штрафа как основного наказания зафиксирован в 2005 г. - 89,2%. При этом следует учитывать, что лишение свободы предусмотрено только ква­лифицированным составом - ч. 2 ст. 258 УК РФ.

Статья 258.1 была включена в УК РФ в 2013 г.^[102] В 2013 г. было заре­гистрировано 74 преступления, предусмотренного этой статьей, число выявленных лиц составило 12. В 2014 г. показатели значительно вы­росли: было зарегистрировано 924 преступления и выявлено 339 лиц, их совершивших. В 2014 г. по ст. 258.1 УК РФ было осуждено 194 че­ловека, из них к реальному лишению свободы - 3 (удельный вес 1,5%), к лишению свободы условно - 5 (удельный вес 2,6%). Штраф назна­чался и как основное (6 человек, 3,1%), и как дополнительное (28 чело­век, 14,4%) наказание. Показательно, что при этом число преступлений, предусмотренных ст. 258 УК РФ, снизилось незначительно, в пределах тенденции прироста (2013 г. - 1640, 2014 г. - 1615)^[103]. Полагаем, это сви­детельствует о том, что ранее факты добычи и оборота редких и исчеза­ющих видов животных в число преступлений по ст. 258 УК РФ не вклю­чались. Следовательно, новая статья начинает работать как мера борьбы с преступностью в этой сфере. Вместе с тем ее конструкция также не лишена недостатков, что, вероятно, будет сказываться на эф­фективности ее применения^[104].

Статья 259 УК РФ за исследуемые 15 лет практически не применя­лась: по 2 преступления было зарегистрировано в 2000 и 2012 гг., по одно­му - в 2002, 2010 и 2014 гг. В 2001, 2005, 2006 гг. было выявлено по одно­му лицу, совершившему такие преступления. Осужден с 2003 по 2014 г. включительно не был никто. Полагаем, что применение рассматривае­мой статьи на практике затруднено конструкцией ее диспозиции. Ква­лифицировать деяние по ст. 259 УК РФ крайне сложно, поскольку веро­ятность того, что вся популяция погибнет и произойдет это вследствие именно полного уничтожения критического местообитания, крайне ма­ла. Как правило, гибель популяций бывает обусловлена множеством вза­имодополняющих факторов, в том числе не зависящих от совершаемых человеком деяний (исчезновение кормовой базы, генетические отклоне­ния и проч.). Сложно и доказать вину лица, его совершившего. В случае гибели отдельных особей животных, занесенных в Красную книгу Рос­сийской Федерации, теперь применяется ст. 258.1 УК РФ.

Паллиативным решением проблемы может быть применение ст. 8.35 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федера­ции (далее - КоАП РФ), диспозиция которой (Уничтожение редких и на­ходящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений) по­зволяет привлекать к ответственности лиц, совершивших действия (без­действие), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания редких и находящихся под угрозой ис­чезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации либо охраняемых международными договорами^[105]. Логично предположить, что определенная часть статистических показа­телей (рис. 8) по этой статье относится именно к такому виду нарушений.

Например, в 2012 г. в Павловском лесничестве Алтайского края бы­ли обнаружены гнезда черного аиста, внесенного в красные книги Рос­сийской Федерации и Алтайского края. Однако согласно проекту осво­ения лесов в восьми выделах лесничества были назначены доброволь­но-выборочные рубки. В ходе проверки Управлением лесами Алтайско­го края было сообщено о принятии совместно с арендатором лесного участка решения о непроведении рубок ближе 100 метров от гнездовий черного аиста, переноса срока проведения рубок на прилегающих лес­ных участках, ограничении движения лесовозного транспорта на ука­занном лесном участке и другие меры. Вместе с тем в последующем было установлено, что в Павловском лесничестве ООО «Содружество» производилась рубка лесных насаждений, осуществлялось движение лесовозной техники, в связи с чем птицам причинялось беспокойство,

в результате которого они могут бросить гнездовой участок. По дан­ным фактам по инициативе природоохранного прокурора ООО «Со­дружество» было привлечено к административной ответственности по ст. 8.35 КоАП РФ.

Вместе с тем, по справедливому замечанию проф. Э.Н. Жевлакова, «получается, что ст. 8.35 КоАП РФ заведомо “мертвая” и не подлежит применению на практике до внесения в нее изменений, которые по­зволили бы реально разграничитьадминистративно наказуемый про­ступок и преступление»^[106].

Рис. 8. Сравнение числа возбужденных дел об администрат ивных правонарушениях и наложены ых штрафов по ст. 8.35 КоАП РФ в динамике за 2010-2014 гг.

Рис. 9. Динамика числа зарегистрированных преступлений по ст. 262 УК РФ и выявленныхлиц,их совершивших, в 2000-2014 гг.

Статья 262 УК РФ применялась редко (рис. 9). Максимальное ко­личество преступлений по ней было зарегистрировано в 2010 г. - 110, минимальное - в 2003 г. - 14. Экстремумы числа выявленных лиц при­шлись на 2003 г. и 2011 г. - 7 и 34 человека соответственно. Лишение свободы как вид наказания по этой статье не предусмотрено. Штраф как основной вид наказания применялся с удельным весом от 42,3% в 2012 г. до 100% в 2006 г.

Экологическая преступность в целом и преступность в сфере ох­раны животного мира, охоты и сохранения охотничьих ресурсов де­терминируются рядом объективных факторов, к которым в первую очередь следует отнести социально-экономический - низкий уровень жизни, отсутствие работы, востребованность и высокая цена продук­тов браконьерского промысла на зарубежных рынках и т.д., которые нельзя устранить усилиями одних только правоохранительных орга­нов. Современное состояние преступности в рассматриваемой сфере обусловлено также ее связью с незаконным предпринимательством и иными экономическими преступлениями.

Помимо этого, на распространенность экологических престу­плений влияют природные условия и антропогенная освоенность конкретной местности, значительно различающиеся в субъектах Российской Федерации. Очевидно, что незаконная охота и другие преступные посягательства на животный мир имеют наибольшее распространение в местах обитания определенных видов животных и не характерны для густонаселенных территорий с развитой про­мышленностью и инфраструктурой.

Как отмечают эксперты, расположение населенных пунктов вбли­зи мест непосредственного обитания, размножения и миграции объ­ектов животного мира (водных объектов, тайги, тундры), слабая ох­рана указанных территорий и неконтролируемое пребывание граждан на природе (как по долгу службы, так и при проведении культурных мероприятий, отдыха) предоставляют не всегда законопослушным гражданам больше возможностей без особой подготовки осущест­влять незаконное пользование объектами животного мира (например, браконьерство в свободное после работы время). Доступность в роз­ничной торговле запрещенных средств и орудий добычи животного мира на фоне правовой безграмотности провоцируют браконьеров на их использование. Обилие всевозможных систем обнаружения и приманивания животных (звуковые, обонятельные, электромагнит­ные приманки), высокоэффективные орудия добычи (оружие, пора­жающее животных с минимальным звуком, электроудочки) заранее ставят животных в неравное положение и не оставляют им никакого шанса на выживание^[107].

Для рассматриваемой сферы общественных отношений характер­на такая общая для всей экологической преступности черта, как до­вольно условное соответствие фиксируемых статистикой показателей реальной ситуации в отрасли, действительной распространенности преступных посягательств на объекты животного мира.

Причины совершения правонарушений в сфере использования животного мира и укоренения на этом фоне организованной преступ­ности и коррупции кроются прежде всего в отсутствии государствен­ного регулирования, чрезмерной идеализации рыночной экономики, в ошибках и просчетах в законодательстве при переходе к рыночным отношениям, несовершенстве экономических отношений в области природопользования, в противоречиях и недостатках планирования и осуществления деятельности промысловой охоты и рыбодобыва­ющей отрасли российского национального хозяйства^[108]. Эти причины обусловливают распространившуюся криминализацию в указанной сфере, порождают деяния, совершаемые не только частными лицами (любителями), а все больше субъектами промышленного освоения биоресурсов^[109].

Здесь действует также комплекс причин, связанных с органи­зацией и осуществлением государственного надзора в этой сфере, а также с работой органов, осуществляющих предварительное рас­следование.

Недостаточная численность инспекторского состава органов, осу­ществляющих государственный охотничий надзор, явно не соответ­ствующая большим площадям поднадзорных территорий, труднодо- ступность мест совершения преступных посягательств на животный мир затрудняют своевременное поступление сообщений о преступле­ниях, что способствует утрате их следов и затрудняет расследование. Не способствует активной борьбе с преступностью в этой сфере уро-

вень специальной подготовки следователей на местах и их загружен­ность работой по иным направлениям, отсутствие специализации.

Слабое противодействие преступлениям в рассматриваемой сфе­ре обусловлено также ориентацией правоохранительных органов на борьбу с насильственной, экономической и некоторыми другими видами преступности, недооценкой последствий их совершения для общества и государства.

Правоохранительными органами выявляются и раскрываются в основном очевидные посягательства, совершаемые маргинали­зированными одиночками. Организаторы преступных групп, в том числе «встроенных» в международные криминальные сети, налажи­вающие незаконную добычу, переработку и реализацию ценных объ­ектов животного мира и водных биоресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, их частей и дериватов, к уголовной ответственности привлекаются крайне редко. При этом, как отмеча­ют эксперты, наблюдаются негативные тенденции в динамике пре­ступлений, связанных с незаконной добычей (выловом) водных био­логических и охотничьих ресурсов, осложнение характера и степени общественной опасности этих преступлений. Это нашло отражение в росте количественных показателей, объеме причиняемого ущерба, увеличении криминогенного потенциала, т.е. сопровождение с дру­гими особо опасными видами преступлений, сращивании этого вида преступлений с организованной транснациональной преступностью^[110]. Браконьерство в его первоначальном смысле для сегодняшней ситу­ации хищнического уничтожения когда-то богатейших запасов рыбы и иных видов водных животных и растений, наземных животных, осо­бенно пушных - это архаизм. Оно качественно изменилось, преврати­лось в опасную составную часть транснациональной организованной преступности, причем не только экологического, но и экономического, насильственного характера^[111].

Таким образом, деликтогенные факторы, способствующие про­цветанию браконьерства, коренятся в исторических условиях разви­тия нашей страны, в явлениях и процессах, связанных со спецификой современной политической, экономической, экологической ситуации и социальных проблем общества^[112].