Правовые и организационные проблемы обеспечения режима особой охраны животного мира на территории Дальневосточного морского заповедника и пути их решения[176]

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Дальневосточный морской биосферный государственный природ­ный заповедник Дальневосточного отделения Российской академии наук^[177] (далее - Дальневосточный морской заповедник) состоит из че­тырех участков: три участка - Восточный, Южный и Западный рас­положены в Хасанском районе Приморского края, четвертый, Север­ный участок - в южной части о.

(мыс Ликандера и прилегающая к нему с севера территория) площа­дью 216,3 гектара. Вокруг морских границ заповедника установле­на морская охранная зона шириной 3 мили. Охранная зона на суше установлена в виде полосы шириной 500 метров вдоль сухопутных границ заповедника¹.

Схемарасположения участкови островов Дальневосточногоморскогозаповедника

Слева направо: о. Большой Пелис, кордон охраны; восточныйучасток о. Афанасьева

Видовое разнообразие морских сообществ, населяющих запо­ведник, самое богатое среди всех морей России.

Фауна позвоночных животных заповедника представлена 200 ви­дами рыб, 2 - земноводных, 5 - пресмыкающихся, 390 - птиц, 35 ви­дами млекопитающих. Основу ихтиофауны слагают семейства керча- ковых, стихеевых, бычковых, бельдюговых, камбаловых и морских лисичек. 70% видов приходится на долю придонных и донных рыб умеренно и южно-бореального происхождения. Доля тропических и субтропических видов значительно меньше, но среди них отмече­ны даже такие экзотические виды, как еж-рыба, летучие рыбы (долго­пер обыкновенный и длиннокрыл разнохвостый), ставрида - алектис,

Гнездо малой колпицы

большая корифена, восточный синеперый тунец, макрелевый тунец, японская и восточная пеламиды, рыба-луна.

Желтоклювая цапля и малая колпица - редчайшие птицы мировой фауны, включенные в Красную книгу Международного союза охра­ны природы, были отмечены ранее только на островах Кореи и Китая, а сейчас постоянно гнездятся на о. Фуругельма (единственное место гнездования вида в России). Гнездование этих видов стало возможным только благодаря статусу острова как особо охраняемой природной тер­ритории¹.

Проблемы кадрового состава отделов охраны и материально­го стимулирования государственных инспекторов в области охра­ны окружающей среды

Согласно ст.

Главнейшей из задач, безусловно, является осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообра­зия и поддержания в естественном состоянии охраняемых комплексов и объектов. Если в заповеднике не осуществляется должным образом охрана природных территорий, то любые достижения в осуществлении следующих четырех задач могут не приниматься во внимание. Именно охрана природных территорий является наиглавнейшей задачей любого заповедника, а наладить эту охрану должным образом является наиглав­нейшей задачей руководителя (директора) заповедника.

Основными показателями результативности охранных меропри­ятий служат количество составленных протоколов по делам об ад­министративных правонарушениях и сумма взысканных штрафов. Количественные показатели, характеризующие результаты охраны территорий государственных природных заповедников в Российской Федерации, представлены в материалах государственных докладов «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федера­ции». В табл. 1 обобщены сведения о результатах охраны территорий государственных природных заповедников Российской Федерации за 2008-2014 гг. (строки 1, 2, 4, 7), на основании которых рассчитаны средние показатели (строки 3, 5, 6, 8, 9). Для сравнения в таблице при­ведена информация по результатам охраны территории Дальневосточ­ного морского заповедника за 2012—2015 гг.

Следует обратить внимание, что суммы штрафов, взысканных в административном порядке по постановлениям должностных лиц заповедников (табл. 1, строка 7), в масштабах страны весьма незна­чительны. Максимального значения этот показатель достиг в 2014 г. — 6 646,850 тыс. рублей (табл. 1, строка 7, столбец 9), в то время как за предыдущие 6 лет этот показатель был примерно в два раза ниже (см. табл. 1, строка 7, столбцы 1, 2, 3, 4, 5, 7).

Не внушают оптимизма и такие показатели, как среднее коли­чество протоколов, составленных работниками отделов охраны в одном заповеднике — 39,16 (табл. 1, строка 5), среднее количество протоколов, составленных одним госинспектором — 1,82 (табл. 1, строка 6), средняя сумма штрафов взысканных за год в одном запо­веднике — 36,216 тыс. рублей (табл. 1, строка 8) и средняя сумма взысканных штрафов в расчете на одного госинспектора — 1,648 тыс. рублей (табл. 1, строка 9). Все эти показатели с 2008 г. находятся

¹ По материалам государственных докладов « О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации» за 2008- 2014 гг.

Окончание таблицы 1

на очень низком уровне, и положительной динамики к их увеличе­нию не было отмечено до 2014 г. Только в 2014 г. наблюдается резкое увеличение всех перечисленных показателей эффективности охраны территорий государственных природных заповедников. По всей ви­димости, связано это с совершенствованием законодательства об ис­полнительном производстве и активизацией деятельности судебных приставов-исполнителей, так как количество составленных протоко­лов в целом осталось на прежнем низком уровне (см. табл. 1, строки 4, 5, 6 столбец 9).

При рассмотрении количественных показателей результативно­сти охраны территорий государственных природных заповедников за 2008-2014 гг., к сожалению, следует констатировать тот факт, что охрана не осуществляется должным образом, если не сказать боль­шего. Каковы же причины столь низких показателей качества охраны природных территорий государственных природных заповедников? По-видимому, причины разные, но есть причины и одинаковые для всех природных заповедников, а именно: отсутствие квалифициро­ванных кадров и низкая заработная плата госинспекторов; отсутствие должного финансирования для создания материально-технической ба­зы отделов охраны; отсутствие эффективных рычагов материального стимулирования госинспекторов.

Серьезную проблему представляет профессиональная неподго­товленность лиц, осуществляющих охрану природы в заповедниках, из-за отсутствия в стране образовательных организаций, обучающих по специальности «государственный инспектор в области охраны окружающей среды». На должность государственных инспекторов приходится принимать людей самых различных специальностей, что, безусловно, сказывается на качестве их работы. В то же время госу­дарственный инспектор в области охраны окружающей среды наде­лен достаточно значимыми полномочиями, вплоть до использования служебного оружия. В Дальневосточном регионе некуда направить уже работающих госинспекторов на обучение или повышение квали­фикации, за исключением редких случаев, когда обучающие семина­ры организуют и финансируют негосударственные природоохранные организации, например в рамках Проекта ПРООН/ГЭФ/Минприроды России «Укрепление морских и прибрежных ООПТ России». Да и ру­ководящий состав или некуда послать на обучение, или слишком доро­го. Отсюда низкое качество работы госинспекторов и текучка кадров. А ведь на сегодняшний день, по данным из Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды РФ в 2014 г.», в службах охраны 103 российских заповедников и 46 национальных парков рабо­тает 3 850 человек.

Даже если руководству заповедника повезло, и ему удалось соз­дать хорошую команду госинспекторов, появляется следующий во­прос: как при низкой заработной плате (в Приморском крае заработная плата госинспектора по охране территории заповедника редко превы­шает 20 тыс. рублей) и отсутствии в бюджете денег на стимулирую­щие выплаты удержать эту команду и заставить хорошо работать?

Действующим «Положением о государственных природных запо­ведниках в Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.1991 № 48 (в ред. По­становлений Правительства РФ от 21.08.92 № 613, от 27.12.94 № 1428, от 23.04.96 № 527) определено, что «штрафы, налагаемые в администра­тивном порядке за экологические правонарушения и взысканные по по­становлениям должностных лиц государственных природных заповед­ников, поступают в самостоятельное распоряжение государствен­ных природных заповедников и учитываются на отдельном балансе» (ч. 2 ст. 35). Эта же формулировка до декабря 2013 г. присутствовала и в Федеральном законе от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняе­мых природных территориях» (ч. 3 ст. 11). В редакции данного закона от 28.12.2013 г. она исчезла. В соответствии с ч. 5 ст. 3.5 Кодекса Россий­ской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), ст. 41 и 46 Бюджетного кодекса РФ сумма административного штра­фа в полном объеме подлежит зачислению в бюджеты муниципальных районов по месту нахождения органа или должностного лица, приняв­шего решение о наложении штрафа.

По моему мнению, к тому же уверен, что мои мысли разделяют руководители большинства государственных природных заповедников и национальных парков, денежные средства, поступившие от штрафов, наложенных в административном порядке за экологические правона­рушения и за нарушения особого режима охраны территории заповед­ника, взысканные по постановлениям должностных лиц заповедника, должны учитываться на отдельном балансе и поступать в самостоя­тельное распоряжение администраций заповедников, как это и про­писано в «Положении о государственных природных заповедниках в Российской Федерации». Часть этих средств должна направляться на поощрение работников отдела охраны. Таким образом, появится личная заинтересованность государственных инспекторов в резуль­татах своего труда, что приведет к повышению качества их работы. В Дальневосточном морском заповеднике в качестве стимулирующей надбавки к зарплате государственного инспектора, составившего про­токол, по которому было вынесено постановление об администра­тивном штрафе, выплачивается сумма равная половине оплаченного штрафа. Результаты такого порядка премиальных выплат наглядно по­казаны в табл. 1 (см. табл. 1, строки 7, 8, 9 столбцы 6, 8, 10, 12). Как видно, при сравнении показателей результативности охраны терри­тории заповедника за 2015 г. с аналогичными показателями за 2012 г., введение такого порядка начисления премиальных выплат государ­ственным инспекторам в области охраны окружающей среды Дальне­восточного морского заповедника привело к увеличению количества составленных протоколов в 2,5 раза (см. табл. 1, строка 5 столбцы 6, 12), а сумма взысканных штрафов увеличилась в 14,5 раза. Дальней­шие комментарии по данному вопросу, думаю, излишни.

Создавать новые особо охраняемые природные территории (далее - ООПТ) на территории Российской Федерации - важное, нужное и благо­родное дело. По крайней мере таким образом можно предотвратить рас­таскивание земель частными пользователями, сохранить в федеральной собственности лучшие земли, лучшие природные комплексы, оградив их от разграбления и разрушения. Но, в погоне за увеличением процен­та заповедных территорий от территории страны (уж больно большая территория у России), не следует забывать уже созданные ООПТ. Не­обходимо улучшить их финансирование, повысить качество охраны их природных территорий. В стране, живущей по большей части за счет природных ресурсов, не должно быть нищих ООПТ, охраняющих и со­храняющих природные территории.

Береговая полоса вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (моря) на территории ООПТ и береговая по­лоса вдоль береговой линии особо охраняемого водного объекта на территории земельных участков, находящихся в частной соб­ственности

В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 5 Водного кодекса Российской Фе­дерации (далее - ВК РФ) береговая линия (граница водного объекта) определяется для моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива. В соответствии с ч. 3 ст. 65 ВК РФ за пределами территорий городов и других населенных пунктов ширина водоохранной зоны рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы устанавливаются от соответствующей береговой линии, а ширина водоохранной зоны морей и ширина их прибрежной защитной полосы - от линии максимального прилива.

В соответствии со ст. 6 ВК РФ поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т.е. общедоступ­ными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом (ч. 1); каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для лич­ных и Бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодек­сом, другими федеральными законами (ч. 2); полоса земли вдоль бере­говой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначена для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 метров, за исклю­чением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев (ч. 6); каж­дый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и при­чаливания плавучих средств (ч. 8).

В силу п. 8 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации за­прещается приватизация земельных участков в пределах береговой по­лосы, установленной в соответствии с ВК РФ.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 66 ВК РФ водные объекты или их ча­сти, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетиче­ское, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены водные объек­ты, указанные в ч. 1 указанной статьи, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях и законодательством РФ об объектах культурного наследия.

В соответствии со ст. 8.12.1. КоАП РФ несоблюдение условия обе­спечения свободного доступа граждан к водному объекту общего поль­зования и его береговой полосе влечет наложение административного штрафа... на юридических лиц - от 200 тыс. до 300 тыс. рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Указанные законоположения регламентируют в том числе и де­ятельность Дальневосточного морского заповедника, который имеет в составе своей ООПТ три участка морской акватории с островами и участок островной территории на о. Попова. На территорию запо­ведника оформлено право постоянного (бессрочного) пользования и право собственности РФ, границы не уточнены. Тем не менее, со­гласно Государственному акту на право пользования землей и Поло­жению о заповеднике, участок на о. Попова располагается на мысе Ликандера к югу от параллели 42⁰56,7'. Внешней его границей слу­жит береговая черта (линия). Площадь территории составляет 216,3 га. То есть собственно территорией заповедника является только суша. Море, окружающее заповедную территорию не является заповедным и является водным объектом общего пользования. Отсюда следует, что вдоль береговой линии моря, по границе заповедной территории должна располагаться береговая полоса шириной 20 метров, которой вправе пользоваться каждый гражданин (без использования механи­ческих транспортных средств) для передвижения и пребывания около моря, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств. А охрана заповедника не должна препятствовать этому, опасаясь быть привлеченной к адми­нистративной ответственности по ст. 8.12.1 КоАП РФ, тем самым на­рушая режим особой охраны территории заповедника, определенный ст. 9 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняе­мых природных территориях» и Положением о заповеднике.

Исходя из изложенного, возникает вопрос о возможности существо­вания по границе территории Северного участка заповедника на о. По­пова вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (моря) береговой полосы, предназначенной для общего пользования.

Дальневосточный морской заповедник имеет в своем составе три участка заповедной акватории, границей которых в местах примыка­ния к суше, служит береговая линия: Южный, Западный и Восточный. Рассмотрим существующую проблему «береговой полосы» вдоль гра­ниц заповедной акватории на примере Восточного участка.

Восточный участок Дальневосточного морского заповедника занимает акваторию площадью 45 000 га. Западной границей участ­ка служит береговая черта (линия) от точки с координатами 42042,0 ’ с.ш. и 131014,5 ’ в.д. на севере, до точки с координатами 42035,0 ’ с.ш. и 131013,0 ’ в.д. на юге восточного побережья полуострова Гамова.

Заповедной является акватория моря (особо охраняемый водный объект), а земельные участки на берегу вдоль границы заповедной акватории находятся в частной собственности сторонних землеполь­зователей и заповеднику не принадлежат. Согласно ВК РФ, 20-метро­вая береговая полоса существует вдоль береговой линии водных объ­ектов общего пользования, а вдоль береговой линии особо охраняе­мого водного объекта, являющейся границей заповедной акватории, 20-метровая береговая полоса отсутствует. В кадастровых паспортах данных земельных участков в качестве обременения значатся: ох­ранная зона заповедника, водоохранная зона моря, прибрежная за­щитная полоса. На кадастровых планах (чертежах) границы данных земельных участков проходят по береговой линии.

В связи с изложенным возникает вопрос, может ли 20-метровая береговая полоса земли вдоль береговой линии особо охраняемого водного объекта, являющейся границей заповедной акватории, суще­ствовать, но не быть зоной общего пользования, а быть подконтроль­ной заповеднику.

Вопросы эти далеко не праздные! Залив Петра Великого является единственным на всем Дальнем Востоке значительным водным объ­ектом пригодным для купания в летний период. В июле-августе к его берегам устремляются десятки тысяч россиян со всего Дальневосточ­ного региона искупаться в море. А Дальневосточному морскому запо­веднику принадлежат 10% акватории этого залива с лучшими бухтами и пляжами. Прессинг отдыхающих в летние месяцы на заповедные берега и бухты огромен. Любой пляж летом превращается в скопище машин, палаток, туристов, а пляж - это и есть береговая полоса моря. Отдыхающие уничтожают все живое на берегу и на мелководье, после них остаются горы мусора и прочих нечистот.

Дальневосточный морской заповедник обязан сохранять природ­ную среду на вверенной ему территории в первозданном состоянии, и вдоль своих границ в том числе. Если на законодательном уровне не признать, что береговая полоса вдоль границ заповедной акватории или территории должна быть режимной и быть подконтрольной за­поведнику, а не зоной общего пользования, то сохранить заповедную акваторию или территорию в первозданном состоянии, как того велит Закон «Об особо охраняемых территориях», будет практически невоз­можно, какие бы силы на это не были бы брошены.

Как исполнять свои служебные обязанности по защите аква­тории заповедника в период, когда закрыта навигация?

Дальневосточный морской заповедник охраняет территорию пло­щадью 64 316,3 га. 63 000 га - это акватория залива Петра Великого, 1 316,3 га - острова. Ключевыми пунктами в системе охраны запо­ведника являются кордоны. Всего их восемь. Два кордона охраны рас­положены на островах: о. Большой Пелис и о. Фуругельма. Моторные лодки являются основными транспортными средствами и средствами патрулирования охраняемой акватории. А доставка снабжения и заме­на государственных инспекторов на островных кордонах осуществля­ется только с помощью моторных лодок. Других водных транспорт­ных средств, кроме моторных лодок, у заповедника нет.

«Правилами охраны жизни на воде в Приморском крае», утверж­денными постановлением губернатора Приморского края от 25.08.2006 № 121-пг, определены сроки открытия навигации в прибрежной части моря для маломерных судов - 1 мая, закрытия - 30 октября. То есть на­вигация для маломерных судов закрыта в течение полугода. Тем не ме­нее акватория заповедника не замерзает, зимние температуры позволяют безаварийную эксплуатацию лодок. И именно в этот период наблюдает­ся активизация организованных браконьерских групп для незаконного промысла морских биоресурсов: краба, гребешка и трепанга.

Для браконьеров закрытие навигации не является препятствием для выхода в море, поскольку плавсредства Государственной инспек­ции по маломерным судам (далее - ГИМС) МЧС России по Примор­скому краю относятся к маломерному флоту и не выходят на патру­лирование акватории. Но для охраны морского заповедника закрытие навигации не дает возможности исполнять свои служебные обязанно­сти на законных основаниях, а доставку снабжения и замену государ­ственных инспекторов на островных кордонах делает невозможной.

В такой ситуации очевидной представляется необходимость раз­решить работникам отдела охраны Дальневосточного морского за­поведника круглогодичную эксплуатацию маломерных плавсредств, принадлежащих заповеднику, на акватории заповедника в целях охра­ны заповедной акватории.

Тем не менее ежегодные обращения администрации Дальнево­сточного морского заповедника к руководству ГИМС МЧС России по Приморскому краю и заместителю губернатора Приморского края, с просьбой продлить навигацию для маломерных плавсредств запо­ведника, положительных результатов не приносят.