Повышение эффективности охраны амурского тигра и иных особо ценных диких животных [88]

Амурский тигр (Panthera tigris altaica) - одно из самых редких и кра­сивых животных на нашей планете. Согласно результатам сплошного единовременного учета, проведенного зимой 2014-2015 гг., численность амурского тигра в России оценивается в 523-540 особей, что составляет 95% от мировой популяции данного подвида.

В 2013 году Всероссийской общественной организацией «Русское географическое общество» по инициативе Президента Российской Федерации Владимира Путина была учреждена Автономная неком­мерческая организация «Центр по изучению и сохранению популяции амурского тигра» (далее - Центр).

Центр создан в целях организации работ по изучению амурского тигра, сохранению и увеличению (до 700 особей к 2022 г.) его популя­ции в России, а также установления гармоничных отношений между тигром и человеком.

Для достижения поставленных целей Центр, путем объединения усилий частных лиц и организаций, небезразличных к судьбе полоса­того хищника, приступил к решению следующих задач:

- комплексное изучение популяции амурского тигра и ареала его обитания;

- повышение эффективности борьбы с браконьерством и форми­рование в общественном сознании неприятия этого преступного дей­ствия;

- оказание содействия функционированию и развитию особо ох­раняемых природных территорий в Дальневосточном федеральном округе в ареале тигра;

- продвижение на российском и международном уровне идеи со­хранения амурского тигра и вовлечение общественности в практиче­скую реализацию проектов по его сохранению.

Право является одним из основных регуляторов отношений в об­ществе, в том числе в области природопользования и охраны окружаю­щей среды. Именно поэтому Центр в рамках проекта «Тигры и право» уделят большое внимание работе, связанной с совершенствованием законодательства в сфере сохранения особо ценных диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу России и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации.

В последние годы в России приняты меры, направленные на уси­ление ответственности за правонарушения и преступления, связанные с незаконным использованием объектов животного мира, что позволило значительно повысить количество выявляемых нарушений в отношении особо ценных диких животных, в том числе амурского тигра. Однако, не­смотря на внесенные в 2013 г. поправки в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ) действующие редакции статей, предусма­тривающих уголовную ответственность за незаконную охоту (ст. 258), незаконную добычу и оборот особо ценных диких животных (ст. 258.1), не позволяют эффективно наказывать лиц за совершенные ими престу­пления.

Так, ст. 258.1 УК РФ предусматривает ответственность за незакон­ную добычу и оборот животных и их производных, кардинально отли­чающихся по способам и скорости воспроизводства - млекопитающих и рыб. При этом санкция ст. 258.1 УК РФ предусматривает одинаковое наказание при различной степени общественной опасности деяния - до трех лет лишения свободы за совершение действий, способных повлечь за собой полное исчезновение уникальных животных, таких как амур­ский тигр и дальневосточный леопард. Реинтродукция крупных хищных млекопитающих в условия дикой природы трудно реализуема и сопро­вождается значительными финансовыми затратами. В связи с этим не­обходимо выделение в отдельный состав незаконной добычи и оборота особо ценных водных биологических ресурсов (с включением в УК РФ ст. 256.1) с одновременным разделением Перечня особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняе­мым международными договорами Российской Федерации, для целей ст.

Санкция ч. 1 ст. 258.1 УК РФ является альтернативной и предус­матривает четыре вида основного наказания: обязательные работы, ис­правительные работы, принудительные работы, лишение свободы. При этом максимальным наказанием, предусмотренным данным составом, является лишение свободы на срок до трех лет. На сегодняшний день

численность отдельных видов млекопитающих, включенных в Перечень, составляет не более 1000 особей, что с биологической точки зрения яв­ляется крайне низким показателем.

Усиление ответственности за незаконную добычу и оборот особо ценных диких животных и перевод данного преступления в категорию средней тяжести позволит предотвратить новые преступления, а также обеспечит возможность проведения по данной категории дел опера­тивно-розыскных мероприятий, направленных на установление фак­тических обстоятельств дела.

Квалифицированный состав ст. 258.1 УК РФ образуют преступ­ные действия, совершенные должностным лицом с использованием служебного положения. Однако данная конструкция не позволяет при­влечь к ответственности по квалифицированному составу лиц, не от­носящихся к числу должностных, но при этом использующих свое служебное положение, в частности сотрудников заповедников и иных особо охраняемых природных территорий, научных организаций, спе­циальных мест содержания и разведения животных, а также лиц, вы­полняющих управленческие функции в коммерческих или иных орга­низациях, например в охотничьих хозяйствах^[90]. Использование указан­ными лицами своего служебного положения существенно повышает степень общественной опасности преступления.

Наиболее распространенной формой совместной противозаконной деятельности (более 50% от всех преступлений (или нарушений) являет­ся совершение преступления группой лиц по предварительному сговору.

Данный квалифицирующий признак содержится в составах пре­ступлений «Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресур­сов» и «Незаконная охота». Однако в ст. 258.1 УК РФ рассматривае­мый признак преступления не выделяется.

В то же время при отсутствии факта доказанности организованной группы, что традиционно представляет весьма серьезную проблему в силу оценочного характера определения такой группы в УК РФ в со­вокупности с целым блоком проблем процессуального и оперативно­розыскного характера, вменение ответственности должно происходить по признакам ч. 1 ст. 258.1 УК РФ. В результате вполне реальной ста­новится ситуация, когда при наличии группы лиц по предварительно­му сговору, увеличение наказания становится невозможным. Необхо­димо отметить, что ст. 256 и 258 УК РФ содержат квалифицированные составы, сконструированные по признаку совершения преступления группой лиц по предварительному сговору или организованной груп­пой, а также содержат указание лишь на служебное положение лица. Данные формулировки квалифицированного состава представляются наиболее оптимальными и применительно к ст. 258.1 УК РФ.

В связи с вышеизложенным, предлагается внести следующие из­менения в ч. 2 ст. 258.1 УК РФ: исключить критерий специального субъекта - должностного лица; добавить в качестве квалифицирующе­го признака - совершение данного преступления группой лиц по пред­варительному сговору; определить срок наказания в виде лишения свободы от пяти до семи лет.

Низкая численность копытных видов животных (основы кормовой базы амурского тигра и дальневосточного леопарда) является второй по значимости угрозой для выживания крупных кошек. Учитывая, что копытные животные представляют интерес не только для тигра, но и для человека, необходимо стимулировать рост и поддерживать численность копытных животных на оптимальном уровне в пределах всего ареа­ла амурского тигра и дальневосточного леопарда.

Согласно нашему мнению, размер крупного ущерба должен со­ставлять 85 тыс. рублей, обеспечивающий наступление уголовной от­ветственности при незаконной добыче в общедоступных и закреплен­ных охотничьих угодьях тех видов животных, на экологическую цен­ность и значимость для конкретной местности указал Пленум Верхов­ного Суда Российской Федерации от 18.10.2012 № 21 - одной особи благородного оленя, лося, пятнистого оленя, бурого или гималайского медведей, двух особей кабана или косули. Установление критерия определения крупного ущерба по ст. 258 УК РФ позволит исключить правовой вакуум при разграничении составов преступления, пред­усмотренного ст. 258 УК РФ, и административных правонарушений, а также эффективно противодействовать преступным посягательствам на охотничьи ресурсы, состояние которых напрямую влияет на чис­ленность популяции хищников, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации.

Предлагаемые изменения способствуют реализации задач, обо­значенных в «Основах государственной политики в области экологи­ческого развития России на период до 2030 года» в части обеспечения экологической безопасности, совершенствования нормативно-право­вого обеспечения охраны окружающей среды и экологической безо­пасности, усиления ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечения неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения в этой сфере.

Раздел 2

СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ ОХРАНЕ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА

Предмет, объект, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов об охране и использовании объектов животного мира, охоте и сохранении охотничьих ресурсов^[92]

При осуществлении прокурорского надзора за исполнением зако­нов об охране окружающей среды и природопользовании важная роль отводится надзору за исполнением законов об охране и использовании объектов животного мира, а также такому его актуальному направле­нию, как надзор за исполнением законов об охоте и сохранении охот­ничьих ресурсов.

При раскрытии понятия предмета надзора за исполнением зако­нов об охране и использовании объектов животного мира необходимо, на наш взгляд, исходить из понятий предмета надзора за исполнением законов, сформулированного в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О про­куратуре Российской Федерации».

Следовательно, под предметом прокурорского надзора за испол­нением законов об охране и использовании объектов животного мира необходимо понимать: соблюдение Конституции Российской Федера­ции, исполнение законов, регламентирующих отношения, возникаю­щие по поводу и в связи с использованием объектов животного мира, организацией их охраны, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти (представительной и ис­полнительной) субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководи­телями коммерческих и некоммерческих организаций, если они явля­ются участниками указанных отношений, а также соответствие зако­нам правовых актов, принимаемых указанными органами и должност­ными лицами в рассматриваемой сфере отношений.

Для понимания предмета прокурорского надзора в данной сфере, на наш взгляд, необходимо также определиться с понятиями «исполь­зование объектов животного мира» и «охрана животного мира».

Так, под использованием объектов животного мира согласно ст. 1 Федерального закона «О животном мире» понимается изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового.

Под охраной животного мира понимается деятельность, направ­ленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира.

В качестве основных участников, осуществляющих охрану жи­вотного мира и являющихся объектами прокурорского надзора, можно выделить федеральные органы исполнительной власти и соз­данные ими организации, основной целью деятельности которых яв­ляется охрана объектов животного мира, а также контроль (надзор) за исполнением законов в указанной сфере, в их числе:

- Минприроды России, в структуру которого входит Департамент государственной политики и регулирования в сфере охотничьего хо­зяйства и объектов животного мира;

- Росприроднадзор, в структуру которого входит Управление го­сударственного геологического надзора, надзора в сфере особо охра­няемых природных территорий и животного мира;

- Федеральное бюджетное учреждение «Специализированная ин­спекция по охране редких и исчезающих видов животных и растений» (ФБУ «Специнспекция “Тигр”»), созданное приказом МПР России от 14.12.2000 № 549 «О создании Специализированной инспекции “Тигр”» в Приморском крае» в соответствии с распоряжением Прави­тельства Российской Федерации от 19.02.2007 № 192-р «Об отнесе­нии государственного учреждения “Специализированная инспекция по охране редких и исчезающих видов животных и растений”» к ве­дению Росприроднадзора», находящееся в ведении Росприроднадзора.

На региональном уровне к основным участникам, осуществляю­щим охрану объектов животного мира и являющимся объектами про­курорского надзора, можно отнести:

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции, которым переданы полномочия Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира;

- органы местного самоуправления в случае передачи им отдель­ных государственных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира;

- руководителей, органов управления особо охраняемых природ­ных территорий (далее - ООПТ) федерального, регионального и мест­ного значения соответственно.

Исходя из специфики ООПТ, уникальная система которых создала в России основу сохранения ключевых местообитаний редких и нахо­дящихся под угрозой исчезновения видов животных, они являются ос­новными участниками отношений по охране объектов животного мира, которые выполняют комплекс задач по охране природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия, в том числе контроля (надзора) в области охраны и использования таких территорий, а также проведения научных исследований в области охраны природы.

Однако, учитывая то обстоятельство, что основная часть место­обитаний животных, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения, располагается за пределами ООПТ, на землях, на кото­рых осуществляется интенсивная хозяйственная деятельность, состо­яние животных и их местообитаний во многом зависит от интенсив­ности негативного воздействия различных отраслей хозяйственной деятельности на живую природу, в первую очередь сельского и лес­ного хозяйства, рыболовства, недропользования и энергетики. В связи с этим объектами прокурорского надзора являются также руководите­ли организаций (юридических лиц различных организационно-право­вых форм), которые прямо либо косвенно осуществляют воздействие на животный мир.

Исходя из анализа правонарушений в области животного мира в целом, необходимо отметить, что наибольшее количество наруше­ний прокурорами выявляется именно в сфере такого вида пользова­ния животным миром, как охота. В связи с этим к исполнению законов об охоте и сохранении охотничьих ресурсов уделяется особое внима­ние при организации надзорных мероприятий.

Определения охоты и сохранения охотничьих ресурсов даны в ст. 1 Федерального закона «Об охоте и сохранении охотничьих ре­сурсов». В ст. 5 этого законодательного акта перечислены участники отношений в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (за ис­ключением физических лиц), которые также являются объектами над­зора за исполнением законов об охоте.

При этом следует иметь в виду, что, осуществляя надзор в отно­шении хозяйствующих субъектов, необходимо исходить из принципа недопустимости подмены функций органов контроля (надзора), а так­же создания препятствий правомерной предпринимательской деятель­ности участников экономических отношений во исполнение требова­ний п. 3.12 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за ис­полнением законов об охране окружающей среды и природопользова­нии» (далее - приказ от 01.04.2015 № 165).

При осуществлении данного направления прокурорского надзора особое внимание следует уделять исполнению законов, регулирующих отношения в сфере:

- обеспечения устойчивого существования и устойчивого исполь­зования охотничьих ресурсов, сохранения их биологического разно­образия;

- установления дифференцированного правового режима охотни­чьих ресурсов с учетом их биологических особенностей, экономиче­ского значения, доступности для использования;

- реализации прав и законных интересов населения, для которого охота является основой существования, в том числе коренных мало­численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации^[93].

При определении направлений, целей и задач прокурорского над­зора в рассматриваемой сфере исходим из положений приказа Гене­рального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблю­дением прав и свобод человека и гражданина».

В пристальном внимании прокуроров нуждаются такие участки прокурорского надзора, как:

- надзор за исполнением законов органами государственной вла­сти различных уровней и органов местного самоуправления в обла­сти охраны и использования животного мира, в том числе наделенных полномочиями по управлению в этой области, порядка их передачи и реализации^[94];

- надзор за исполнением законов при осуществлении экономи­ческого регулирования охраны и использования объектов животного мира (при учете и экономической оценке объектов животного мира; установлении системы платежей за пользование животным миром; исполнении бюджетного законодательства при финансировании меро­приятий по охране и воспроизводству объектов животного мира и реа­лизации других направлений экономического регулирования, установ­ленных ст. 51 Федерального закона «О животном мире»)^[95].

- надзор за соблюдением прав на применение традиционных мето­дов добычи объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельно­сти, в том числе прав на приоритетное пользование животным миром коренными малочисленными народами и этническими общностями.

К ключевым целям надзора, как указывает п. 2 ст. 1 Закона о про­куратуре, а также Конституционный Суд Российской Федерации в по­становлении от 17.02.2015 № 2-П, можно отнести обеспечение верхо­венства закона, единства правового пространства, укрепления закон­ности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охра­няемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями ст. 2, 4 (ч. 2), 15 (ч. 1 и 2) и 18 Конституции России.

При этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции России о соблюдении прав и свобод человека и граждани­на^[96]. Достижению этих общих целей подчинены все надзорные средства прокуратуры^[97].

Конкретные задачи надзора за исполнением законов об охране и использовании объектов животного мира, в том числе такого важ­ного его направления, как надзор за исполнением законов об охоте и сохранении охотничьих ресурсов, приоритетные его направления определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора России, прокуроров субъектов Российской Федерации.

Например, приказом от 01.04.2014 № 165 надзор в сфере охраны окружающей среды и природопользования определен в качестве при­оритетных направлений, а к ключевым задачам относятся:

- обеспечение реализации положений ст. 42 Конституции России о праве каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение вреда, причиненного ей экологическим правонарушением;

- комплексное, гласное осуществление надзора при взаимодей­ствии с институтами гражданского общества;

- обеспечение эффективного надзора за исполнением законов об охране объектов животного мира и рациональном использовании природных ресурсов (в том числе охотресурсов).

Основные ориентиры в осуществлении надзора за исполнением законов об охоте и сохранении охотничьих ресурсов, оценка состояния надзорной деятельности, обозначенные по результатам анализа состо­яния законности, содержатся также в организационно-методических документах органов прокуратуры (в информационных письмах Гене­ральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и др.).

Так, в информационном письме Генеральной прокуратуры Россий­ской Федерации от 12.07.2011 7/4-09-2011 «О состоянии законности и прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламенти­рующего вопросы охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты» обращено внимание прокуроров на необходимость усиления надзора за исполнением орга­нами власти переданных им полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, в том числе за законностью правовых актов, уста­новлением лимитов добычи объектов животного мира, предоставлени­ем охотничьих угодий.