Общая характеристика структуры и содержания горного законодательства

Сложившиеся в сфере производственно-хозяйственной деятельности отношения, связанные с разработкой и использованием ресурсов недр, фактически должны регулироваться нормами специального Горного кодекса. Исходя из предмета горного права, нормативные правовые акты можно систематизировать по такому основанию, как сфера производственнохозяйственной деятельности, связанная с использованием и разработкой недр. По этому основанию можно выделить следующие группы нормативных правовых актов: 1.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере геологического изучения недр, включая поиск, разведку минерально-сырьевых ресурсов. 2.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере предоставления участков недр в пользование. 3.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов. 4.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере охраны недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и рационального пользования недрами. 5.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере использования отходов горно-добывающего производства и связанных с ним перерабатывающих производств.

Рассмотрим отдельные ви ды и содержание нормативных правовых актов, которые относятся к перечисленным группам.

и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соленых озер и заливов морей.

Непосредственно деятельность по геологическому изучению недр, включая поиск, разведку минерально-сырьевых ресурсов, регламентируется подзаконными нормативными актами.

К ним относятся, в частности, следующие постановления Правительства Российской Федерации: •

постановление Правительства Российской Федерации от 8

января 2009 г. № 4, которым утверждено «Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на предоставляемых в пользование без проведения конкурсов и аукционов участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся на ее континентальный шельф, участке недр федерального значения, содержащем газ»; •

постановление Правительства Российской Федерации от 4

февраля 2009 г. № 94, которым утверждены «Правила определения размера разовых платежей за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии»; •

постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2008 г. № 897, которым утверждено «Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения»; •

постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г.

К этой группе нормативных правовых актов можно отнести также ведомственные нормативные правовые акты: •

приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 24 апреля 2007 г. № 109 «Порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых»; •

приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 3 декабря 2007 г. № 319, которым утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; •

Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых, утвержденная МПР России 7 февраля 1998 г. № 56, Госгортехнадзором России 31 декабря 1997 г. № 58 в ред. от 13 июля 2006

г. (зарегистрирована в Минюсте России 13 марта 1998 г. № 1485); •

постановление Госкомстата России от 29 сентября 2000 г. № 90 «Об утверждении Инструкции по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за окружающей средой и геолого-разведочными работами» (в ред. постановлений Госкомстата России от 27 июля 2001 г. № 53, от 1 сентября 2003 г. № 80, постановлений Росстата от 13 октября 2004 г. № 48, от 5 августа 2005 г. № 56); •

постановление Госгортехнадзора России от 2 августа 2002

г. № 49, которым утверждено «Положение о порядке согласования органами Госгортехнадзора России проектной документации на пользование участками недр»; •

приказ МПР России от 12 декабря 2005 г. № 340 «Об утверждении Порядка и условий об использовании геологической и иной информации о недрах, являющейся государственной собственностью»; •

приказ МПР России от 21 декабря 2005 г. № 346 «Об утверждении Порядка государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр»; •

приказ МПР России от 21 марта2000г.

приказ Роснедр от 21 апреля 2005 г. № 444 «О развитии системы сбора, учета, систематизации, хранения и использования первичной цифровой информации в составе государственного банка цифровой геологической информации (ГБЦГИ)»; •

«Положение о порядке принятия решений о выдаче лицензий на экспорт коллекционных материалов по минералогии и информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья», утвержденное приказом Минприроды России от 27 августа 1993 г. № 158; •

Правила геофизических исследований и работ в нефтяных и газовых скважинах, утвержденные приказом Мин топэнерго России и Министерством природных ресурсов Российской Федерации от 28 декабря 1999 г.; •

Техническая инструкция по проведению геофизических исследований и работ на кабеле в нефтяных и газовых скважинах. РД 153-39.0-072-01, утвержденная приказом Минэнерго России от 7 мая 2001 г. № 134; •

Техническая инструкция по наземной сейсморазведке при проведении работ на нефть и газ (отменена приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 5

марта 2001 г. № 69) и другие. 2.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере предоставления участков недр в пользование

Основными нормативными правовыми актами являются Закон Российской Федерации «О недрах», федеральные законы «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О газоснабжении», «О соглашениях о разделе продукции».

К подзаконным нормативным актам, регламентирующим порядок предоставления недр в пользование, относятся: •

постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в дей- ствие Положения о порядке лицензирования пользования недрами»; •

постановление Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 г. № 4 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на предоставляемых в пользование без проведения конкурсов и аукционов участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся

на ее континентальный шельф, участке недр федерального значения, содержащем газ»; •

постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2008 г.

приказ МПР России от 15марта2005г. № 61 «Обутверж- дении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения)»; •

распоряжение МПР России от 14 ноября 2002 г. № 457-р «Методические рекомендации по подготовке условий и порядку проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр»; •

приказ МПР России от 24 января 2005 г. № 22 «Обутверждении Порядка рассмотрения заявок на получение краткосрочного (сроком до одного года) права пользования участком недр»; •

приказ МПР России от 24 января 2005 г. № 23 «Обутверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения»; •

Временные методические рекомендации по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с досрочным

прекращением права пользования участками недр при нарушениях условий пользования недрами, утвержденные распоряжением МПР России от 26 декабря 2002 г. № 511-р.

Характеристика перечисленных нормативных правовых актов дана в соответствующих главах настоящего учебника. 3.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере добычи и переработки минерально- сырьевых ресурсов

К этой группе относятся и специальные законы: Закон Российской Федерации «О недрах», федеральные законы «О газоснабжении», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», а также нормативные правовые акты природоресурсного, экологического, предпринимательского, гражданского, финансового, инвестиционного права.

Остановимся на характеристике наиболее важных нормативных правовых актов.

Следует отметить отдельные нормы земельного законодательства.

В соответствии со ст. 90 Земельного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки для: •

размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов; •

размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта; •

установления охранных зон с особыми условиями использования земельных участков.

Границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации — собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

В Земельном кодексе Российской Федерации содержатся изложенные общие правила предоставления земель хозяйствующим субъектам в собственность либо пользование.

В ст. 25.1 Закона о недрах регламентируется порядок предоставления и изъятия земельных участков при проведении работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. Земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством.

Указанные земельные участки могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Выкупная цена земельного участка, отчуждаемого для государственных нужд, права собственника такого земельного участка определяются в ст. 279—282 ГК РФ.

Законодательство в области добычи и использования угля.

В угольной промышленности наряду с общим законодательством о недропользовании также действует специальное законодательство. Так, в 1996 г. был принят Федеральный закон № 81 -ФЗ (ред. от 12 июня 2006 г.) «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»11. Закон определяет основы государственной политики в области добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев), а также регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности в этой области.

Особенности, определяющие государственную политику в области добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев), заключаются в следующем: уголь (горючие сланцы) и продукция его переработки являются наиболее надежными и социально значимыми энергоносителями; горно-геологические условия залегания пластов угля (горючих сланцев) обусловливают особую сложность и опасность добычи (переработки) угля (горючих сланцев); организации по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) характеризуются высокой капиталоемкостью, инерционностью производственного цикла, требуют периодической реконструкции; технологический процесс добычи (переработки) угля (горючих сланцев) требует постоянных капиталовложений; функциони - рование организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), а также использование рядового угля (горючих сланцев) в качестве топлива оказывают негативное воздействие на окружающую природную среду; ликвидация организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) вследствие отработки запасов угля (горючих сланцев) или неэффективности указанных организаций приводит к высвобождению работников, не подготовленных к выполнению другой профессиональной деятельности, и обусловливает необходимость принятия особых мер по их социальной защите.

Реструктуризация угольной промышленности — комплекс мероприятий по перестройке производственной базы организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) в целях создания эффективно функционирующих организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), обеспечению социальной защиты и занятости высвобождаемых при реструктуризации угольной промышленности работников, а также решению связанных с такой реструктуризацией проблем экологического характера. Таким образом, деятельность в этой сфере была направлена на создание конкурентоспособных предприятий, в том числе путем сокращения численности штатов, но с соблюдением социальных обязательств государством. Социальные обязательства — обязательства государства и (или) организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) перед работниками, уволенными в связи с ликвидацией организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), сокращением численности или штата работников этих организаций в период реструктуризации угольной промышленности, и другими категориями лиц(чле- нами семей погибших (умерших) работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) и подразделений военизированных аварийно-спасательных частей, пенсионерами и инвалидами, работавшими в этих организациях) в части обеспечения социальных гарантий, предусмотренных вышеуказанным Федеральным законом, Трудовым кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Во исполнение Федерального закона «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» органами исполнительной власти были приняты подзаконные акты, в частности постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2004 г. № 840 (ред. от 15 ноября 2006 г.) «О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования»12, приказ Минпромэнерго России от 4 апреля 2005 г. № 76(ред. от25 сентября 2006 г.) «О порядке финансирования мероприятий по реструктуризации угольной промышленности»13.

Важное значение имеют нормы экологического законодательства и нормы, направленные на обеспечение рационального использования природных ресурсов. Горно-промышленный комплекс во многом в силу объективных причин остается одним из крупных в промышленности загрязнителей окружающей природной среды. На его долю приходится около 48% выбросов вредных веществ в атмосферу и 27% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты, свыше 30% твердых отходов и 70% общего объема парниковых газов. В современной России правовую основу рационального природопользования представляет Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды». Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции Российской Федерации. На уровне Российской Федерации наряду с Законом Российской Федерации «Об охране окружающей среды» в 1990-е годы были приняты и другие федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экологии: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране здоровья граждан», «О социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы», «О радиационной безопасности населения» и др.

В связи с этим целесообразно отдельно рассмотреть нормативные акты, направленные на обеспечение промышленной и экологической безопасности в сфере деятельности предприятий горно-промышленного комплекса. По имеющимся данным, состояние здоровья человека на 20—30% определяется условиями среды его обитания.

По данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, в государственном реестре опасных производственных объектов зарегистрировано более 266 400 объектов, которые эксплуатируют 113 672 организации.

По состоянию на 10 февраля 2007 г. декларация промышленной безопасности опасных производственных объектов осуществлена на 3056 объектах, которые эксплуатируются 783 организациями. Фактически разработаны 2833 декларации, что составляет 93% от общего числа объектов, которые подлежат декларированию.

В организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, в 2006 г. произошли 204 аварии. При этом снижена аварийность на объектах газораспределения и газопотребления, на объектах транспорта. Вместе с тем отмечается рост аварийности на объектах нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности.

По Республике Татарстан состояние промышленной безопасности на опасных производственных объектах продолжает оставаться сложным. Изношенность основных фондов отдельных отраслей промышленности превышает 70%, большой объем машин и оборудования эксплуатируется сверх нормативного срока эксплуатации. В 2006 г. на особо опасных промышленных объектах Республики произошло восемь аварий и десять несчастных случаев с летальным исходом, что в два раза больше, чем годом ранее. Наибольшее количество таких случаев — с пятью пострадавшими, в том числе двумя погибшими, — допущено на объектах нефтедобычи. Всего в 2006 г. на опасных производственных объектах Республики Татарстан произошел 91 инцидент. Половина из этого количества приходится на химическую, нефтехимическую и нефтеперерабатывающую промышленность.

В целом нормативные правовые акты в этой сфере можно структурировать в зависимости от задач, на решение которых они направлены. В соответствии с этим можно выделить следующие группы нормативных актов. 1)

Нормативные правовые акты, содержащие общие требования промышленной безопасности, в частности: •

Федеральный закон от21 июля 1997 г. № 116-ФЗ(ред. от 9

июня 2005 г.) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; •

постановление Госгортехнадзора России от 2 августа 2002

г. № 49 «Об утверждении Положения о порядке согласования с органами Госгортехнадзора России проектной документации на пользование участками недр» (зарегистрировано в Минюсте России 19 августа 2002 г. № 3707); •

Общие правила промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (утв. постановлением Госгортехнадзора России от 18 октября 2002 г. № 61-А), зарегистрированы в Минюсте России 28 ноября 2002 г. № 3968; •

Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности (утв. постановлением Госгортехнадзора России от 5 июня 2003 г. № 56), зарегистрированы в Минюсте России 20 июня 2003 г. № 4812; •

Правила безопасности при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе (утв. постановлением Госгортехнадзора России от 5 июня 2003

г. № 58), зарегистрированы в Минюсте России 20 июня 2003 г. № 4783.

Правила предназначены для применения при проектировании, строительстве, эксплуатации, расширении, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, в частности, в нефте- и газодобывающей промышленности; при проведении маркшейдерских и геолого-разведочных работ, в том числе работ по доразведке месторождений полезных ископаемых и геофизических работ.

Отнесение объектов к категории опасных производственных объектов производится организацией, эксплуатирующей эти объекты, по результатам их идентификации в соответствии с перечнем типовых видов опасных производственных объектов, разрабатываемым Ростехнадзором. 2)

Вторая группа нормативных актов — это акты, определяющие порядок регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов. Это, в частности: •

Требования к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра (РД-03-16-2006), утв. приказом Ростехнадзора от 13 июня 2006 г. № 682, зарегистрированы в Минюсте России 29 августа 2006 г. № 8176; •

Методические рекомендации по осуществлению идентификации опасных производственных объектов, утв. приказом Госгортехнадзора России от 19 июня 2003 г. № 138. — РД 03-616-03 (ред. от 4 мая 2004 г. № 62); •

приказ МЧС России от 4 ноября 2004 г. № 506«0бутверж- дении типового паспорта безопасности опасного объекта» и др.

Так, в Требованиях к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра (РД-03- 16-2006)установлено, что регистрация объектов в государственном реестре осуществляется для учета опасных производственных объектов и эксплуатирующих их организаций. Выявление объектов производится в процессе идентификации опасных производственных объектов.

Регистрацию объектов в государственном реестре осуществляет Ростехнадзор, в том числе его территориальные органы, а также федеральные органы исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право проводить регистрацию подведомственных объектов.

Идентификация опасных производственных объектов для их регистрации в государственном реестре проводится организацией, эксплуатирующей эти объекты. Результатом идентификации является карта учета объекта в государственном реестре опасных производственных объектов, составленная эксплуатирующей организацией по установленной форме. Правильность проведения идентификации контролируют регистрирующие органы.

Регистрирующий орган выдает свидетельство о регистрации объектов в государственном реестре. 3)

К третьей группе следует отнести нормативные правовые акты, регламентирующие процесс организации производственного контроля, составления промышленной декларации и ее экспертизы. К этой группе относятся: •

Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 10

марта 1999 г. № 263; •

Методические рекомендации по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах (РД 04-355-00), утв. и введены в действие приказом Госгортехнадзора России от 26 апреля 2000 г. № 49 (ред. от 9 февраля 2004 г.); •

постановление Правительства России от 1 июля 1995 г. № 675 «О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации»; •

Порядок разработки декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации (приказ МЧС

России № 222, Госгортехнадзора России от 4 апреля 1996 г. № 59); •

Правила представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 11 мая 1999 г. № 526 (ред. от 1 февраля 2005 г.); •

Порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений (РД-03-14-2005), утв. приказом Ростехнадзора от 29 ноября 2005 г. № 893 (зарегистрирован в Минюсте России 17 января 2006 г. № 7375).

Внедрение производственного контроля является первым этапом формирования эффективно действующих систем управления промышленной безопасностью на опасных производственных объектах.

Каждая эксплуатирующая организация разрабатывает Положение о производственном контроле с учетом применяемой технологии и технических особенностей эксплуатируемых опасных производственных объектов. Положение утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальным органом Ростехнадзора, а эксплуатирующие организации, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий отдельные функции нормативно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, — также с этими федеральными органами исполнительной власти.

Декларация безопасности промышленного объекта Российской Федерации является документом, в котором отражены характер и масштабы опасностей на промышленном объекте и выработанные мероприятия по обеспечению промышленной безопасности и готовности к действиям в техногенных чрезвычайных ситуациях. В случае идентификации на промышленном объекте одного или более особо опасных производств руководитель организации представляет сведения об этом объекте в штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и региональные органы Ростехнадзора, вышестоящую организацию, министерство или ведомство (при наличии) и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится промышленный объект.

Декларация безопасности разрабатывается организацией самостоятельно или на основании договора организацией, имеющей лицензию на проведение экспертизы безопасности промышленных производств.

Декларация безопасности для проектируемого объекта утверждается заказчиком проекта.

Декларация безопасности действующего промышленного объекта утверждается руководителем организации.

Декларация безопасности представляется в соответствующий штаб по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, соответствующий региональный орган Ростехнадзора и орган местного самоуправления, на территории которого находится декларируемый промышленный объект.

Декларация безопасности является обязательным документом, который представляется в органы Ростехнадзора при получении лицензии на осуществление промышленной деятельности, связанной с повышенной опасностью производства.

Перечень сведений, содержащихся в декларации и информационном листе (приложение к декларации), и порядок их оформления, а также порядок осуществления экспертизы декларации и требования к оформлению заключения экспертизы устанавливаются Ростехнадзором.

Экспертизе промышленной безопасности подлежат: •

проектная документация на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; •

технические устройства, применяемые на опасном произ- водственном объекте; •

здания и сооружения на опасном производственном объекте; •

декларация промышленной безопасности и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

Экспертизу промышленной безопасности проводят организации, имеющие лицензию на проведение указанной экспертизы, за счет средств организации, предполагающей эксплуатацию опасного производственного объекта или эксплуатирующей такой объект.

Заключение экспертизы промышленной безопасности, представленное в Ростехнадзор или в его территориальный орган, рассматривается и утверждается ими в установленном порядке.

Правила проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденные постановлением Госгортехнадзора России от 6 ноября 1998 г. № 64 (ред. от 1 августа 2002 г.), определяют порядок осуществления экспертизы и требования к оформлению заключения экспертизы декларации промышленной безопасности.

Экспертиза декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта — оценка соответствия декларации промышленной безопасности нормам и правилам промышленной безопасности, результатом которой является заключение экспертизы.

Объектом экспертизы является декларация вместе с приложениями — расчетно-пояснительной запиской, информационным листом.

Результатом проведения экспертизы является заключение экспертизы, которое оформляется в соответствии с требованиями.

Заключение экспертизы на декларацию промышленной безопасности опасного производственного объекта — документ, содержащий обоснованные выводы о соответствии или несоответствии декларации промышленной безопасности требованиям норм и правил промышленной безопасности.

Экспертиза декларации проводится организацией, имеющей лицензию Ростехнадзора на проведение экспертизы декларации промышленной безопасности и не участвующей в разработке рассматриваемой декларации и приложения к ней. 4)

В следующую группу нормативных правовых актов следует включить нормы, определяющие требования к техническим устройствам, применяемым на опасных производственных объектах.

Это сфера технического регулирования. В качестве примеров можно привести следующие акты: •

постановление Правительства Российской Федерации от 11 августа 1998 г. № 928 «О перечне технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации»; •

постановление Правительства Российской Федерации от 25

декабря 1998 г. № 1540 (ред. от 1 февраля 2005 г.) «О применении технических устройств на опасных производственных объектах»; •

Положение о рассмотрении документации на технические устройства для нефтегазодобывающих и газоперерабатывающих производств, объектов геолого-разведочных работ и магистральных газо-, нефте- и продуктопроводов, проведении приемочных испытаний технических устройств и выдаче разрешений на их применение, утв. постановлением Госгортехнадзора России от 5 ноября 2001 г. № 51. Зарегистрировано в Минюсте России 29 ноября 2001 г. № 3059; •

Положение о порядке выдачи разрешений на применение техническихустройств на опасных производственных объектах, утв. постановлением Госгортехнадзора России от 14 июня 2002 г. № 25. Зарегистрировано в Минюсте России 8 августа 2002 № 3673; •

письмо Ростехнадзора от 12 августа2005 г. № 13-02-01/1153 «Об изменении порядка продления сроков безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений» и др.

Технические устройства, в том числе иностранного производства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежат сертификации на соответствие требованиям промышленной безопасности в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации, разрабатывается и утверждается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Сертификацию техническихустройств проводят организации, аккредитованные федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.

Технические устройства в процессе эксплуатации подлежат экспертизе промышленной безопасности в установленном порядке.

Различные виды (типы) техническихустройств до начала их применения на опасных производственных объектах должны пройти приемочные испытания, которые проводятся приемочной комиссией, осуществляющей свою деятельность в установленном порядке.

Средства измерений, входящие в комплект технического устройства, должны иметь сертификаты об утверждении типа средств измерений.

На основании результатов приемочных испытаний и сертификата соответствия требованиям промышленной безопасности Ростехнадзор выдает разрешение на применение конкретного вида (типа) технического устройства.

Техническиеустройства, предназначенные для применения на опасных производственных объектах, в течение всего срока их использования подлежат техническому обслуживанию. 5)

Следует также выделить группу нормативных правовых актов, регламентирующих проведение анализа рисков и страхование ответственности за причинение вреда.

Например, письмо Госгортехнадзора России от 23 апреля 1998 г. № 01 -17/116 «О страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов» (вместе с Правилами страхования (стандартными) гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте, утв. Всероссийским союзом страховщиков 23

фераля 1998 г.).

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте.

На условиях указанных Правил осуществляется страховая защита имущественных интересов организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, связанные с риском причинения этими организациями вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии при эксплуатации опасного производственного объекта. При заключении договора страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте настоящие Правила становятся неотъемлемой частью договора страхования.

Также можно назвать Методические указания по проведению анализа риска опасных производственных объектов (РД 03-418-01), утв. постановлением Ростехнадзора от 10 июля 2001 г. № 30. По заключению Минюста России данный документ в государственной регистрации не нуждается.

Анализ риска аварии — процесс идентификации опасностей и оценки риска аварии на опасном производственном объекте для отдельных лиц или групп людей, имущества или окружающей природной среды. Идентификация опасностей аварии — процесс выявления и признания, что опасности аварии на опасном производственном объекте существуют, и определения их характеристик.

Анализ риска аварий на опасных производственных объектах является составной частью управления промышленной безопасностью. Результаты анализа риска используются при декларировании промышленной безопасности опасных производственных объектов, экспертизе промышленной безопасности, обосновании технических решений по обеспечению безопасности, страховании, экономическом анализе безопасности, оценке воздействия хозяйственной деятельности на окружающую природную среду и при других процедурах, связанных с анализом безопасности.

Здесь также можно отметить Требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, утвержденные приказом МЧС России от 28 февраля 2003 г. № 105. Зарегистрированы в Минюсте России 20 марта 2003 г. № 4291.

Определение степени риска чрезвычайных ситуаций техногенного характера проводится на основе нормативнометодической документации в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, защиты населения и территорий от их воздействия. По результатам прогнозирования чрезвычайных ситуаций техногенного характера потенциально опасные объекты подразделяются по степени опасности в зависимости от масштабов возникающих чрезвычайных ситуаций на пять классов. Отнесение объектов к классам опасности осуществляется комиссиями, формируемыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Организации, эксплуатирующие потенциально опасные объекты, подлежат обязательной оценке готовности к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Оценка готовности осуществляется комиссиями МЧС России, региональных центров по делам гражданской обороны, чрез вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям с учетом класса опасности объекта. 6)

Еще одну группу норм составляют нормативные правовые акты, определяющие порядок ликвидации и консервации опасных производственных объектов.

К ним, в частности, относятся: •

Инструкция о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утв. постановлением Госгортехнадзора России от 2 июня 1999 г. № 33. Зарегистрирована в Минюсте России 25 июня 1999 г. № 1816; •

Инструкция о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов, утв. постановлением Госгортехнадзора России от 22 мая 2002 г. № 22. Зарегистрирована в Минюсте России 30 августа 2002 г. № 3759.

При полной или частичной ликвидации или консервации скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации — также сохранность месторождения и скважин на все время консервации.

Решение о ликвидации объекта, связанного с добычей полезных ископаемых, с числящимися на его учете запасами полезных ископаемых согласовывается с органами Ростехнадзора.

Учет ликвидированных и находящихся на консервации объектов ведется органами Ростехнадзора.

В актах приемки выполненных работ по ликвидации или консервации объекта указываются произведенные работы и дается оценка качеству их выполнения. 7)

Еще одну группу составляют нормативные правовые акты, в которых установлена ответствен-

ностъ за нарушения нормативных требований по

безопасному ведению работ.

Как правило, нарушения сводятся к несоблюдению требований технико-экономического обоснования, проектной документации на разработку и обустройство месторождений, правил ведения работ на опасных производственных объектах, несоблюдению требований качества строительства и монтажа оборудования. Причинами правонарушений также являются слабая организация производственного контроля, невыполнение мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, невыполнение программ восстановления загрязненных территорий.

Как свидетельствует практика, применение мер разных видов ответственности не снимает проблем обеспечения промышленной и экологической безопасности, в частности проблем возмещения ущерба, причиненного в результате аварий, произошедших на опасных производственных объектах. Отмечается, что ежегодно Правительство Российской Федерации выделяет из резервного фонда по 3 миллиарда рублей для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, при этом ущерб от них превышает 100 миллиардов рублей в год, а с учетом косвенного ущерба достигает 450—500 миллиардов рублей14.

В зарубежном законодательстве, например, в Канаде согласно Закону «О добыче нефти и газа» (ЗДНГ) на основе принципа «загрязняющий платит» установлена наряду с гражданской ответственностью также и абсолютная ответственность. По правилам абсолютной ответственности оправдания не принимаются, пределы ответственности устанавливаются нормативными документами ($10—40 миллионов за разрешение на проведение работ в зависимости от района); контроль осуществляется национальной энергетической комиссией. Канадская нефтяная страховая биржа (КНСБ) обеспечивает страхование на случай аварии, вызвавшей разлив нефти или загрязнение отходами. Получателем по страховому полису является Национальный энергетический совет (НЭС)15.

При анализе правоприменительной практики в сфере нарушений требований промышленной безопасности обнаруживаются проблемы в правовом регулировании. Например, Генеральной прокуратурой Российской Федерации в ходе проведения проверки исполнения законодательства

об охране окружающей среды, обеспечении экологической безопасности в сфере функционирования предприятий нефтегазодобывающего комплекса выявлены существенные нарушения в контрольно-надзорной деятельности органов горного надзора, в сфере (консервации) горно-добывающих предприятий и объектов16.

Управлением по технологическому и экологическому надзору по Республике Татарстан отмечаются такие проблемы в сфере правоприменения, как усложнение процедуры приостановки деятельности производств, представляющих опасность для окружающей среды; ограниченная возможность применения в качестве санкции приостановки деятельности опасных производств и другие17.

На основе анализа правоприменительной практики важно отметить следующие проблемы правового регулирования: 1)

целесообразность разделения полномочий государственного горного надзора и геологического контроля и соответствующей правовой регламентации полномочий; создание соответствующей системы надзорных органов; 2)

целесообразность нормативного регулирования деятельности в сфере осуществления государственной экологической экспертизы; 3)

необходимость координации действий надзорных служб в сфере экологического и технологического надзора и надзора в сфере природопользования, а также правоохранительных органов в целях обеспечения однонаправленности действий соответствующих служб и государственных органов; 4)

целесообразность принятия положения о надзорной деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. 5)

необходимость создания цивилизованного страхового рынка в сфере страхования ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов.

Необходимо обратить внимание еще на такую сферу правового регулирования в горно-промышленном комплексе, как техническое регулирование. В связи с принятием и введением в действие с 1 июля 2003 г. Федерального закона от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании» законодательство радикально изменяется, существенно реформируется сертификация продукции (товаров). Кроме того, в связи с продвижением России по пути вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) возникает потребность в унификации российского законодательства с зарубежным в сфере правового обеспечения безопасности, качества продукции (товаров), процессов производства и т. д.

В техническом законодательстве государств — членов ЕС содержатся, в частности, нормы, регламентирующие безопасность машин и оборудования, безопасность окружающей среды, промышленную безопасность, безопасность эксплуатации зданий и установок, противопожарную безопасность, а также санитарно-эпидемиологическую безопасность и др.

В соответствии с вышеназванным Законом техническое регулирование должно сопровождаться принятием и введением в действие соответствующих нормативных правовых актов. В идеале по объектам регулирования должны быть приняты: 1) технический регламент — это может быть федеральный закон, утвержденный Указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации; 2) стандарт — документ, в котором устанавливаются для добровольного многократного использования правила, общие принципы, характеристики процессов (методов) производства, эксплуатации и утилизации, работ или услуг; 3) декларация о соответствии или сертификат соответствия — документальное удостоверение того, что продукция, процессы (методы) производства, эксплуатации и утилизации, работы или услуги соответствуют установленным требованиям технических регламентов или положениям стандартов, условиям гражданско-правовых договоров.

В основном нормативном акте — техническом регламенте — должны быть установлены обязательные для применения и соблюдения требования к объектам технического регулирования. Важно правильно определить круг объектов технического регулирования. В ст. 1 Федерального закона «О техническом регулировании», в частности, установлено, что Закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также при разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг. Исходя из этого, можно утверждать, что к объектам технического регулирования относятся продукция, процессы производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

В ст. 2 указанного Федерального закона дается понятие продукции. Это результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.

Сложности возникают при определении конкретных видов продукции, а также процессов и методов производства, которые могут быть отнесены к объектам технического регулирования.

Например, в Федеральном законе «О техническом регулировании» указывается, что под продукцией следует понимать: продукцию производственного назначения (машины, аппараты, приборы измерительные и испытательные станки, оборудование и т. д.), товары народного потребления (включая такие, как вода, электроэнергия, газ и т. д. и т. п.), здания и сооружения промышленно-производственного и иного общественного и государственного назначения, а также здания и сооружения, предназначенные для индивидуального (семейного) или коллективного использования. Состав продукции должен определяться программой разработки технических регламентов, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии сп. 12 ст. 7 данного Закона.

Спорным представляется отнесение к объектам технического регулирования работ и услуг как объектов гражданско- правовых отношений или правил, например, перевозки продукции, реализации продукции и т. п. Из содержания п. 1 ст. 1 рассматриваемого Закона однозначно следует, что объектами, наряду с продукцией, являются непосредственно процессы — перевозки, реализации, хранения и т. п. Эти процессы следует рассматривать как часть хозяйственной деятельности, а не как объекты гражданско-правовых отношений.

Сложность реализации положений Федерального закона «О техническом регулировании» заключается, на наш взгляд, в том, что техническое регулирование отношений, указанных в данном Законе, должно осуществляться практически во всех сферах экономической (хозяйственной) деятельности. Например, свою специфику имеет техническое регулирование в нефтегазовом секторе экономики.

Нефтяная и газовая промышленность, являясь составной частью топливно-энергетического комплекса, представляет собой сложную отрасль производства, функционирующую как часть экономической системы. В настоящее время по общности технологических процессов и выпуску конечной продукции выделяются следующие основные составляющие: поиск и разведка нефтяных и газовых месторождений; добыча нефти и газа; переработка нефти и газа; транспортировка, хранение и сбыт нефти, газа и нефтепродуктов.

В нефтегазовом секторе экономики в сфере вышеобозна- ченной хозяйственной деятельности можно выделить достаточно большое число специальных объектов технического регулирования.

Во-первых, это добытые нефть и газ, которые по своим свойствам должны отвечать соответствующим требованиям. Важно установить единообразное понятие объектов, вовлеченных в сферу технического регулирования.

Во-вторых, к специальным объектам, видимо, необходимо отнести в целом процесс разработки месторождений нефти или газа, включающий проектирование обустройства нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений; обустройство месторождений, эксплуатацию и исследование скважин; повышение нефтегазоотдачи пластов и производительности скважин; ремонт скважин; сбор и подготовку нефти и газа.

Наконец, к объектам могут быть отнесены процессы реализации, а также утилизации продукции. В этой сфере также необходимы специальные нормы. Например, необходимо «Положение о порядке согласования деятельности хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, связанной с хранением и захоронением производственных отходов, в том числе с повышенным содержанием природных радионуклидов», в котором определяются порядок обращения с отходами и соответствующие технические требования.

Исчерпывающий перечень объектов технического регулирования невозможно составить. В целом на каждом этапе хозяйственной деятельности предприятий нефтегазового комплекса могут быть выделены специфические объекты. По отдельным объектам (нефть, газ, нефтепродукты, скважина, технологическое оборудование) действуют соответствующие ГОСТ (до принятия технических регламентов). Представляется целесообразным сгруппировать объекты технического регулирования в нефтегазовом секторе экономики в соответствии с этапами хозяйственной деятельности и соответственно построить систему норм технического регулирования.

Большую группу нормативных актов составляют правовые акты, регламентирующие инвестиционную деятельность. В современных социально-экономических условиях в России существует объективная потребность привлечения инвестиций в различные отрасли экономики, особенно в горнопромышленный комплекс, в целях обеспечения поступательного экономического развития.

По данным Росстата, объем инвестиций, поступивших от иностранных инвесторов в сфере добычи топливно- энергетических полезных ископаемых, составил: в 2003 г. — 5149 миллионов долларов США; в 2004 г. — 8766 миллионов; в 2005 г. — 5164 миллиона; в 2006 г. — 7772 миллиона. В первом полугодии 2007 г. в экономику России поступило 60,3 миллиарда долларов иностранных инвестиций, что в 2,6 раза больше, чем в первом полугодии 2006 г. Активизации инвестиционной деятельности наряду с экономическими, политическими условиями способствуют и соответствующие законодательные условия, установленные для иностранных и национальных инвесторов.

Если оценивать в целом российское законодательство, регламентирующее отношения в сфере осуществления инвестиционной деятельности, то надо отметить, что оно достаточно объемно — это более тысячи нормативных правовых актов. Можно назвать некоторые из них: •

Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ (ред. от 24

июля 2007 г.) «Об инвестиционной деятельности в Рос-

сийской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». •

Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития». •

Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ (ред. от 27

июля 2006 г., с изм. от 26 апреля 2007 г.) «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг». •

Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ (ред. от 26 июля 2006 г.) «О финансовой аренде (лизинге)». •

Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ (ред. от 26

июня 2007 г.) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». •

Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ (ред. от 15 апреля 2006 г.) «Об инвестиционных фондах». •

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». •

Федеральный закон от 30 декабря 1995г. №225-ФЗ(ред.от 29 декабря 2004 г.) «О соглашениях о разделе продукции». •

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2005 г. № 694 (ред. от 25 апреля 2006 г., с изм. от 24 августа 2006 г.) «Об инвестиционном фонде Российской Федерации». •

Приказ Росстроя от 11 декабря 2006 г. № 324 (ред. от 12 апреля 2007 г.) «Об утверждении типовых договоров и соглашений на 2007 год в рамках реализации федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы». •

Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (утв. Минэкономики России, Минфином России, Госстроем России 21 июня 1999 г. № вк 477).

Анализ содержания перечисленных нормативных правовых актов и других актов, регламентирующих рассматриваемые отношения, а также правоприменительной практики позволяет дать следующую оценку состояния законодательной базы.

В нормативных правовых актах нет терминологического единства, в отдельных законах не определены цели и предмет правового регулирования, основные понятия требуют уточнения.

Например, в Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» инвестиционная деятельность определена как вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. В других «инвестиционных» законах определение вообще не дается.

Субъектами инвестиционной деятельности наряду с инвесторами указываются заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица (ст. 4 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»). Указанные в ст. 4 пользователи объектов инвестиционной деятельности вряд ли могут быть признаны субъектами инвестиционной деятельности, если исходить из определения инвестиционной деятельности, поскольку инвестиционная деятельность предполагает совершение таких действий, как вложение инвестиций.

Нет четкости в определении инвестиционного фонда. В Федеральном законе «Об инвестиционных фондах» инвестиционный фонд определяется как имущественный комплекс, а в постановлении Правительства от 23 ноября 2005 г. №694 «Об инвестиционном фонде Российской Федерации» фонд определяется как средства, предусмотренные в федеральном бюджете, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов. Приведенные определения далеки от гражданско-правовой трактовки фонда. По ст. 118 ГК РФ фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полез ные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

До настоящего времени остается дискуссионным вопрос о правовой природе такого вида инвестиционного договора, как соглашение о разделе продукции. Как указано в преамбуле, Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции», принятый в развитие законодательства в области недропользования и инвестиционной деятельности, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья. Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно Закону соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Отдельные авторы называют этот договор публичным, другие считают гражданско-правовым. На наш взгляд, по своим признакам и по содержанию этот договор относится к числу предпринимательских договоров.

Судебная практика свидетельствует о том, что в сфере осуществления инвестиционной деятельности возникают споры, связанные с регистрацией участников инвестиционной деятельности, с определением их прав. Сложность в применении законодательства об инвестиционной деятельности связана с тем, что регулирование этой деятельности осуществляется комплексно, т. е. нормами различных отраслей права.

Можно привести следующий пример из практики. Организация обратилась в суд с заявлением об оспаривании Положения о проведении аукционов на право инвестирования строительства и реконструкции объектов, содержащегося в приложении № 4 к постановлению Правительства Москвы от 27 апреля 2004 г. № 255-ПП «О порядке проведения конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов», ссылаясь на то, что оспариваемое Положение принято Правительством Москвы с превышением полномочий, противоречит гражданскому законодательству, нарушает гарантированные нормами гражданского и жилищного законодательства права на беспрепятственное осуществление правомочий собственников в отношении принадлежащего им имущества.

Суд, рассмотрев материалы дела, пришел к выводу о том, что обжалуемый нормативный акт устанавливает процедуру проведения торгов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов. По результатам торгов заключается не государственный, а инвестиционный контракт. Финансирование реализации инвестиционных проектов осуществляется лишь инвестором — победителем торгов за счет собственных средств. Бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов не выделяются. Таким образом, нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части процедуры и порядка проведения торгов при размещении государственных заказов к правоотношениям, связанным с подбором инвесторов, не применяются.

Потребность регионов в привлечении иностранных инвестиций способствовала развитию правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации. Возможность принятия таких нормативных актов субъектами Федерации вытекает из положений Конституции России и соглашений Российской Федерации с субъектами Федерацией о разгра ничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Во многих субъектах Российской Федерации приняты региональные нормативные правовые акты. Например, на территории Республики Татарстан действует Закон Республики Татарстан от 25 ноября 1998г. № 1872 «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан», который определяет правовые, экономические условия инвестиционной деятельности на территории Республики Татарстан, формы государственной поддержки в целях ее развития, обеспечения защиты прав, законных интересов субъектов инвестиционной деятельности вне зависимости от форм собственности. Подобные законы приняты и в других регионах.

Как свидетельствует практика, в ряде случаев содержание этих актов не соответствовало требованиям законодательства. Так, например, прокурор Нижегородской области обратился в суд, ссылаясь на то, что Закон «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области» в нарушение требований п. 3 ст. 2 Закона РСФСР от 26 яваря 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», п. 2 ст. 4 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» установил не соответствующий законодательству перечень участников инвестиционной деятельности. В указанных законах не предусмотрено право государственных органов, органов местного самоуправления, а также органов, уполномоченных управлять государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами, выступать в качестве инвесторов. Решением Нижегородского областного суда от 5 февраля 2001 г. заявление удовлетворено: перечень инвесторов, указанных в ст. 3 Закона Нижегородской области от 22 июня 2000 г. № 116-3 «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области» (абзац 6), признан противоречащим Федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу. Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с заявлением в защиту государственных и общественных интересов о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Республики Татарстан от 25

ноября 1998 г. № 1872 «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан», действующего в редакции законов Республики Татарстан от 24 июня 2003 г. № 18-ЗРТ, от 18 июля 2005 г. № 85-ЗРТ. Суд удовлетворил требования прокурора частично: признал недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу положения ч. 2 ст. 2, устанавливавшей случаи, при которых инвестирование в объекты запрещено, — в части слов «или наносит ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства»; положения ст. 11, регламентировавшей налогообложение субъектов инвестиционной деятельности, — в части слов «федеральных налогов в части, зачисляемой в бюджет Республики Татарстан», так как в соответствии со ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации льготы по федеральным налогам и сборам могут устанавливаться только в Кодексе; а также положения ст. 14, устанавливавшей ответственность инвестора при нарушении им условий договора в виде возврата налоговых льгот, так как в соответствии с федеральным законодательством условия заключенныхдоговоров сохраняются на весь срок ихдействия и возврат налоговых льгот не предусмотрен.

Существуют проблемы и в сфере разрешения споров. Например, арбитражный суд оставляет иск без рассмотрения в случае наличия во внешнеэкономическом контракте арбитражной оговорки о том, что споры по контракту разрешаются в международном коммерческом арбитраже «ad hoc».

Вызывают определенные вопросы механизмы разрешения споров по соглашениям о разделе продукции, заключенным в сфере недропользования. В целом соглашения о разделе продукции наряду с другими сделками считаются средствами привлечения инвестиций в экономику страны как иностран- ных, так и российских, особенно в сферу хозяйственной деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса. Если в международной практике соглашения о разделе продукции применяются достаточно давно и эффективно, то в России пока не сложилась широкая практика заключения таких соглашений. На сегодняшний день заключено лишь несколько соглашений с иностранными инвесторами, в частности, это соглашения «Сахалин-1» и «Сахалин-2». По своим условиям эти соглашения в достаточной мере обеспечивают интересы инвестора. Об этом свидетельствуют установленные в соглашениях механизмы арбитража.

В соглашении о разделе продукции «Сахалин-2» определено, что соглашение регламентируется и толкуется в соответствии с законодательством штата Нью-Йорк, США, без учета соответствующих норм коллизионного права. Любые споры, возникающие в связи с соглашением, разрешаются путем взаимных консультаций сторон. В случае невозможности разрешения спора путем взаимных консультаций в течение 60 дней после направления одной стороной другой стороне уведомления о существовании спорного вопроса и при отсутствии договоренности об ином спор передается на разрешение в арбитраж в Стокгольме (Швеция) в соответствии с арбитражным регламентом Юнистрал.

По соглашению «Сахалин-1» арбитражная процедура проводится в Стокгольме (Швеция) и арбитры решают любой представленный им спор, противоречие или иск согласно условиям соглашения и праву Англии. Арбитражные процедуры проводятся в соответствии с правилами Юнистрал.

Следует отметить также проблемы обеспечения безопасности в сфере привлечения инвестиций.

Как известно, 7 мая 2008 г. вступил в силу Федеральный закон № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Указанные изменения направлены на осуществление контроля за участием иностранных инвесторов в стратегических видах деятельности, о чем свидетельствует название «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации».

Именно тот факт, что к стратегическим видам деятельности были отнесены геологическое изучение, разведка и добыча природных ресурсов на участках недр федерального значения, послужил основанием для внесения изменений в Закон о недрах.

Законом вводится механизм определения федеральных участков недр. По сути участки получают статус федеральных «по факту рождения». Ни Роснедра, ни Правительство Российской Федерации не принимают решения об отнесении участков недр к федеральным. Говоря об опубликовании перечня (ч. 2 ст. 2.1), законодатель практически говорит

о констатации факта. Если участок по своим характеристикам удовлетворяет критериям, определенным законом, то он становится участком федерального значения. Опубликование в официальном издании не несет правоустанавливающего характера в этом случае.

В целом законодательство об инвестиционной деятельности можно охарактеризовать как не сложившееся в единую систему, требующее существенного улучшения. На наш взгляд, существующие проблемы правового регулирования инвестиционной деятельности следует решать во взаимосвязи с положениями экономической науки, в частности по вопросам определения целей, предмета регулирования, формулирования основных понятий, терминов инвестиционной деятельности, а также по вопросам таможенного, налогового регулирования.

С учетом выявленных проблем можно обозначить отдельные направления развития инвестиционного законодательства.

Одним из наиболее перспективных направлений является формирование законодательства о развитии частногосударственного партнерства. В научной литературе частно-государственное партнерство (ЧГП) определяется как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в различных отраслях экономики. В исследованиях экономистов по проблемам партнерства государства и частного сектора отмечается, что из всего многообразия экономических функций государства одно из главных его предназначений состоит в формировании институциональной среды для хозяйственной деятельности, составной частью которой и являются институты партнерства.

Механизмы частно-государственного партнерства обозначены в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 г.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р. В частности, выделены такие средства взаимодействия государства и бизнеса, как: •

создание и функционирование особых экономических зон; •

формирование и использование Инвестиционного фонда Российской Федерации; •

реализация принципов и механизмов, предусмотренных Федеральным законом «О концессионных соглашениях»; •

повышение эффективности деятельности государственных институтов развития, в том числе банков развития; •

развитие инновационной инфраструктуры, в том числе создание технико-внедренческих парков, производственных кластеров; •

государственная поддержка деятельности венчурных инновационных фондов, финансирующих высокотехнологичные и наукоемкие проекты; •

повышение результативности механизмов поддержки лизинга.

Особая роль в решении стоящих перед Правительством Российской Федерации задач по привлечению инвестиций, диверсификации и выводу российской экономики на инновационный путь развития отводится созданию особых экономических зон, способствующих развитию обрабатывающих секторов, отраслей высоких технологий и производства новых видов продукции, социально-экономическому развитию регионов, созданию новых высококвалифицированных рабочих мест.

Важным инструментом стимулирования предпринимательской деятельности должна стать государственная поддержка технико-внедренческих парков, предусматривающая создание инфраструктуры, предоставление необходимой методической поддержки и распространение лучшей практики.

В юридической литературе отмечаются также такие оправдавшие себя формы сотрудничества властных структур и хозяйствующих субъектов, как: •

участие в комплексном развитии отрасли; •

использование схем управления регионами; •

совместное составление и реализация целевых программ развития экономики и социальной сферы; •

разработка и подписание соглашений о социальном партнерстве (с участием профсоюзов); •

организация кооперации госпредприятий и малого и среднего бизнеса; •

оказание помощи малому бизнесу; •

совместные проекты в сфере экологии, занятости и создания рабочих мест и др.

Надо также отметить целесообразность развития и совершенствования регионального законодательства об инвестиционной деятельности. В некоторых регионах фор мируется практика локального регулирования отношений частно-государственного партнерства. Например, в Программе развития Пермской области в п. 3.2.5.1 «Формирование и регламентация государственной региональной политики в сфере частно-государственного партнерства, мероприятия по реализации» и в других разделах определены цели, задачи партнерства, мероприятия по их реализации. 4.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере охраны недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и рационального пользования недрами

По действующему законодательству под рациональным использованием и охраной недр при разработке месторождений понимается обеспечение использования земной коры путем наиболее полного извлечения содержащихся в ней полезных ископаемых; комплексного использования минеральных ресурсов, которое включает в себя комплексную разработку месторождений и комплексное использование минерального сырья на всех ста диях его переработки в народном хозяйстве.

Основные направления обеспечения рационального использования участков недр должны быть составной частью национальной стратегии устойчивого развития, активно обсуждаемой в последнее время; принципы рационального использования минерально-сырьевой базы являются основой федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России», принятой на 2002—2010 гг.

В современной России правовую основу обеспечения рационального природопользования составляет Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды». Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции Российской Федерации. Исходя из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области экологии, федеральное законодательство должно обеспечивать надлежащий порядок природопользования и охраны окружающей среды. На основе его базовых положений и принципов в субъектах Российской Федерации должно формироваться соответствующее законодательство в соответствии с предметами ведения.

На уровне Федерации наряду с названным Законом действуют и другие законы, регулирующие отношения в сфере охраны окружающей среды в целом: «О недрах», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране здоровья граждан», «О социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы» «О радиационной безопасности населения» и др. Наряду с федеральным комплексным специальным законом по охране окружающей природной среды действуют отраслевые законодательные акты.

Например, в Законе Российской Федерации «О недрах» в разделе III «Рациональное использование и охрана недр» содержатся общие положения о рациональном использовании недр. Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются: соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, и т. д. В случае нарушения установленных требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

В соответствии с Правилами охраны недр размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.

Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного отвода земель, положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз, финансовых гарантий реализации таких проектов.

Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки и хранения нефти и газа, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, допускаются при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз после восстановления загрязненных земель.

Горно-промышленный комплекс во многом в силу объективных причин остается одним из крупных в промышленности загрязнителей окружающей природной среды. На его долю приходится около 48% выбросов вредных веществ в атмосферу и 27% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты, свыше 30% твердых отходов и 70% общего объема парниковых газов.

Мероприятия по снижению негативного влияния деятельности предприятий нефтегазового комплекса на окружающую природную среду регламентируются в основном на локальном уровне в соответствующих программах, принимаемых компаниями (например, программы производственного экологического мониторинга (ПЭМ) ОАО «Газпром», Программа экологической безопасности предприятий ОАО «ЛУКойл» и др.).

Значительная доля выбросов загрязняющих веществ приходится на продукты сжигания попутного нефтяного газа (ПНГ) на факелах. Уровень использования ресурсов нефтяного газа в целом по отрасли составляет 80%, остальное сжигается на факелах. На основных месторождениях, где уже построены все необходимые сооружения по утилизации ПНГ, используется 80—95% ресурсов добываемого вместе с нефтью газа. Наибольшие уровни использования ПНГ (свыше 95%) сохраняются в ОАО «Сургутнефтегаз», ТПП «ЛангепасНГ», ЗАО «ЛУКойл-Пермь».

Как свидетельствует анализ нормативных правовых актов, в этой сфере отношений преобладает публично-правовое регулирование, установление различных видов ответственности как средств обеспечения должного использования недр. Вместе с тем в юридической литературе отмечается, что регулирование методом приказа и контроля обычно неэффективно и вместо этого целесообразнее использовать экономические инструменты, такие как налоги и разрешения на загрязнение. В связи с этим можно утверждать, что стимулирование правомерной деятельности экономическими средствами в целях обеспечения рационального пользования участками недр при разработке месторождений нефти и газа является перспективным, так же как и использование хозяй- ствующими субъектами в нефтегазовом секторе экономики саморегулирующих инструментов.

Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции Российской Федерации. В соответствии с конституционными нормами федеральное законодательство должно обеспечивать надлежащий порядок природопользования и охраны окружающей среды. Одним из основных принципов правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды является принцип платности природопользования. Этот принцип закреплен в специальном законе.

В соответствии со ст. 16 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Как установлено в названной норме, формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами, а порядок исчисления и взимания платы устанавливается законодательством Российской Федерации.

К видам негативного воздействия на окружающую среду по действующему законодательству, в частности, отнесены выбросы в атмосферу загрязняющих и иных веществ; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий.

Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия (далее — Порядок определения платы) был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632. В постановлении указано, что порядок определения платы распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые ви ды деятельности на территории Российской Федерации, связан ные с природопользованием. Плата взимается за такие виды негативного воздействия, как выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов; другие виды вредного воздействия (шум, вибрация и т. п.). Важно отметить, что в соответствии с п. 7 Порядка определения платы платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за превышение их — за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.

В связи с неопределенностью правовой природы платы за загрязнение и иное негативное воздействие на окружающую среду данное постановление решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2002 г. № ГКПИ 2002-178 было признано недействительным. Однако по запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности указанного постановления Конституционный Суд Российской Федерации определил, что постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации. В соответствии с Определением Конституционного Суда Российской Федерации указанное постановление принято Правительством Российской Федерации во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера. Платежи «носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором».

По вопросу о правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду необходимо отметить следующее. В настоящее время нормы действующего налогового и бюджетного законодательства позволяют говорить 0 том, что данный вид платы не является налогом. Так, в соответствии со ст. 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации плата за негативное воздействие на окружающую среду отнесена к неналоговым доходам федерального бюджета по нормативу 20%. В соответствии с Приложением № 6 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2008 годи на плановый период2009 и 2010 годов» главным администратором такого вида бюджетных доходов, как плата за негативное воздействие на окружающую среду, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (код бюджетной классификации — 1

12 01000 01 0000 120). Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344.

В рассматриваемом Определении Конституционного Суда Российской Федерации были даны ориентиры развития правовой базы, регулирующей отношения по установлению, взиманию, администрированию этой платы. В частности, было отмечено, что в ходе дальнейшего реформирования законодательства о налогах и сборах не исключается возможность введения иного порядка взимания указанных платежей.

Существует объективная потребность совершенствования законодательства в сфере установления, исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В соответствии со ст. 16 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» формы платы за негативное воздействие должны определяться федеральными законами. В настоящее время обсуждаются разные варианты развития законодательства. В частности, был разработан и обсуждался проект федерального закона «О плате за негативное воз действие на окружающую среду», в котором плата за негативное воздействие на окружающую среду определялась как неналоговый платеж, исчисляемый юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и взимаемый с этих лиц при осуществлении ими хозяйственной или иной деятельности на территории Российской Федерации, оказывающей воздействие на окружающую среду в пределах допустимых нормативов или при их превышении. Кроме того, предлагалось в Налоговый кодекс Российской Федерации включить главу 37 «Экологический налог», в которой экологический налог определялся как плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду, возникающие также в результате производства и потребления продукции (товаров).

С учетом уже сложившейся системы установления, исчисления и взимания платы целесообразно разработать и принять специальный закон «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», в котором необходимо зафиксировать механизм взимания платы. В законе следует определить предмет регулирования, виды негативного воздействия на окружающую среду, порядок определения размера платы, взимания этой платы и также порядок использования средств, накапливаемых за счет взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Со временем плата за негативное воздействие может быть трансформирована в экологический налог.

В качестве примера здесь можно привести зарубежный опыт правового регулирования. Например, в Норвегии в специальном законе от 21 декабря 1990 г. № 72 «О налоге на загрязнение С02 в связи с нефтяной деятельностью на континентальном шельфе» устанавливается, что налог на загрязнение С02 должен взыскиваться с сожженной нефти и природного газа, выпущенного в воздух, а также с С02, отделенного от нефти и выпущенного в воздух, на установках, используемых в связи добычей и транспортировкой нефти.

По законодательству США требования экологического характера могут быть включены в качестве обязательного условия в выдаваемую лицензию.

Наиболее эффективными представляются экологическая политика и экологическое законодательство Канады, где приняты и действуют экологические законы второго поколения. Как отметил исполнительный директор института природоресурсного законодательства Канады (университет г. Калгари) г-н Дж. Оуэн Сондерс в докладе на российско-канадском семинаре «Регулирование вопросов охраны окружающей среды в энергетическом секторе» : «В этих законах признается, что существуют особые экологические проблемы, которые не решаются традиционными методами контроля за отходами. Эти проблемы вызваны тем, что некоторые вещества настолько опасны даже в малых количествах, что сам подход о максимальных объемах выбросов недопустим; негативное воздействие некоторых веществ становится очевидным через много лет с развитием науки; есть некоторые вещества, которые имеют не только местное значение — порой для оценки полных масштабов ущерба нужно изучить их накопления на международном или даже глобальном уровне. Примерами таких проблем являются накопления токсичных химических веществ, трансграничный эффект кислотных осадков, увеличение некоторых «парниковых» газов, использование химических веществ, которые могут привести к истощению озонового слоя». В связи с этим г-н Дж. Оуэн Сондерс утверждает, что экологические законы должны быть не только превентивными (предупреждающими), но и предвосхищающими; из-за географического характера этих проблем требуется сотрудничество правительств на субнациональном и международном уровнях; из-за сложности этих проблем традиционные, механизмы и инструменты воздействия явно неприемлемы (к примеру, небольшой штраф с нарушителей).

Сучетом изложенного полагаем, что для России на современном этапе целесообразно принять специальный закон «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», который должен способствовать установлению экономически обоснованных и экологически необходимых ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду, позволит эффективно использовать средства, взимаемые за негативное воздействие, будет стимулировать хозяйствующих субъектов соблюдать требования рационального природопользования.

В ходе дальнейшего реформирования экологического законодательства, с учетом международного опыта правового регулирования рассматриваемых отношений, а также законодательства о налогах и сборах, как отмечено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 284-0, не исключается возможность введения иного порядка взимания указанных платежей, в том числе в виде специального налога.

Особо важно отметить в данной сфере регулирования целесообразность сближения с международными нормами и правилами, необходимость унификации и гармонизации законодательства. В этом направлении Межпарламентской ассамблеей СНГ приняты рекомендательные законодательные акты, в частности: «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества» (принят 29 декабря 1992 г.); «Об экологической экспертизе» (17 февраля 1996 г.); «Об экологическом образовании населения» (17 февраля 1996

г.); «Об экологической безопасности» (2 ноября 1997

г.); «О животном мире» (7 июня 1997 г.); «О промышленной безопасности опасных по экологии производственных объектов» (6 декабря 1997 г.); «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (6 декабря 1997 г.); «О доступе к экологической информации» (бдекабря 1997 г.); «Об охране атмосферного воздуха» (8 декабря 1998г.); «Об особо охраняемых природных территориях» (16 октября 1999 г.); «Об экологическом страховании» (13 июня 2000 г.); «Об основах экологического предпринимательства» (13 июня 2000 г.).

Необходимы также законодательные акты в сфере рационального пользования нефтегазоносными участками недр, например, закон «О нефтяном (попутном) газе», «Положение о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности субъектов нефтегазового комплекса». Это положение целесообразно принять на региональном уровне. В предлагаемом положении необходимо отрегулировать следующие отношения: •

установить основные термины и определения, такие как хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, оценка воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, классификация объектов оценки воздействия, результаты оценки воздействия и т. д.; •

определить процедуру проведения оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности субъектов нефтегазового комплекса; •

установить требования к оформлению материалов по оценке воздействия на окружающую среду; •

урегулировать порядок участия в процедуре оценки воздействия на окружающую среду органов местного самоуправления, общественных организаций, а также представителей граждан, коренных малочисленных народов, проживающих на территории, где намечается или осуществляется хозяйственная деятельность субъектов нефтегазового комплекса, и др.

Специальной регламентации требуют земельные правоотношения, связанные с деятельностью по хранению и захоронению производственных отходов, в том числе отходов с повышенным содержанием природных радионуклидов. Необходимо, в частности, «Положение о порядке согласования деятельности хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, связанной с хранением и захоронением производственных отходов, в том числе с повышенным содержанием природных радионуклидов», в котором определяются порядок обращения с отходами, требования к обращению с производственными отходами хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, порядок согласования с органами местного самоуправления и коренными малочисленными народами, проживающими на соответствующих территориях.

В законодательстве отдельных государств указанная специфика землепользования учитывается в большей мере. Например, в Законе Киргизской Республики «О недрах» содержится специальный раздел, нормы которого регламентируют отношения между недропользователями и владельцами земельных прав, а в Законе Киргизской Республики «О нефти и газе» имеются специальные статьи, регулирующие отношения, связанные с возникновением сервитута в земельных и горных отводах, отношения между лицензиатом и владельцами земельных прав при осуществлении деятельности в нефтегазовой отрасли, а также регламентирующие порядок разрешения споров между лицензиатом и владельцами земельных прав.

К основным нормативным правовым актам в этой сфере следует отнести: •

Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»; •

постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»; •

постановление Правительства Российской Федерации от 11

февраля 2005 г. № 69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение»; •

постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. № 215 «Об утверждении Порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации»; •

постановление Госгортехнадзора России от 6 июня 2003 г. № 71 «Об утверждении Правил охраны недр»18; •

приказ МПР России от 15 декабря 2006 г. № 286 «Об утверждении Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса»; •

приказ Роснедр от 13 марта 2009 г. № 275 «Об утверждении временных рекомендаций по выдаче разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых»; •

приказ Роснедр от 22 декабря 2005 г. № 1332 «О территориальных комиссиях по запасам полезных ископаемых»; •

приказ МПР России от 9 июля 1997 г. № 122 «Обутверж- дении Положения о порядке учета запасов полезных ископаемых, постановки их на баланс и списания с баланса». 5.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере использования отходов горнодобывающего производства и связанных с ним перерабатывающих производств

Разведка и добыча полезных ископаемых — это вид недропользования, а также деятельность, включающая, помимо собственно разведки и добычи полезных ископаемых, также использование отходов горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

Основной закон в сфере регулирования использования отходов — Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», который определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

В Законе определены основные понятия: •

отходы производства и потребления (далее — отходы) — остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; •

опасные отходы — отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами; •

обращение с отходами — деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов; •

размещение отходов — хранение и захоронение отходов; •

хранение отходов — содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; •

захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду; •

использование отходов — применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии; •

обезвреживание отходов — обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую природную среду; •

объект размещения отходов — специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое); •

трансграничное перемещение отходов — перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств; •

лимит на размещение отходов — предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории, и другие. Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется Федеральным законом «Об отходах производства и потребления», другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.

Деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Лицензирование осуществляется в соответствии с Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2006 г. № 524.

Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — лицензирующий орган).

Лицензионными требованиями и условиями осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов являются:

а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) на принадлежащие ему на праве собственности или на ином законном основании производственные помещения, объекты размещения опасных отходов, специализированные установки по обезвреживанию опасных отходов, специально оборудованные и снабженные специальными знаками транспортные средства, соответствующие установленным требованиям;

б) наличие у индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, допущенных к деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами;

в) проведение лицензиатом — юридическим лицом производственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов;

г) наличие у лицензиата паспортов опасных отходов, в отношении которых осуществляется деятельность по их сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению;

д) иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами в отношении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Лицензионный контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Принятие решения о предоставлении лицензии (об отказе в предоставлении лицензии), переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии (об отказе в переоформлении этого документа), продлении срока действия, приостановлении или возобновлении действия лицензии, об аннулировании лицензии, ведение реестра лицензий, предоставление дубликата или копии документа, подтверждающего наличие лицензии, а также предоставление информации, содержащейся в реестре лицензий, осуществляются в соответствии с Федеральным законом « О лицензировании отдельных видов деятельности».

Взимание государственной пошлины за осуществление действий, связанных с лицензированием, производится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».