1. Государственные органы, осуществляющие государственное управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов

Конституция РСФСР 1918 г. объявила Россию Республикой Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов. Вся власть - в центре и на местах - принадлежала этим Советам.

Российская Советская Республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций - как федерация Советских национальных республик.

Все леса, недра и воды общегосударственного значения, а равно и весь живой и мертвый инвентарь, образцовые поместья и сельскохозяйственные предприятия были объявлены национальным достоянием. Совету Народных Комиссаров принадлежало общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики.

С этой целью было образовано 17 народных комиссариатов:

а) по иностранным делам;

б) по военным делам;

в) по морским делам;

г) по внутренним делам;

д) юстиции;

е) труда;

ж) социального обеспечения;

з) просвещения;

и) почт и телеграфов;

к) по делам национальностей; л) по финансовым делам; м) путей сообщения; н) земледелия;

о) торговли и промышленности; п) продовольствия; р) государственного контроля; т) здравоохранения;

с) Высший Совет Народного Хозяйства.

При каждом народном комиссариате была образована коллегия, члены которой утверждались Советом Народных Комиссаров.

Как видим, отдельного народного комиссариата по лесному хозяйству образовано не было - управлением лесным хозяйством занимался Лесной департамент при Наркомземе. "15 декабря 1917 года за подписью наркома земледелия и члена коллегии Наркомзема Н.И. Фалеева была послана телеграмма всем земельным комитетам, начальникам лесных управлений (до революции управление лесами в ряде случаев объединяло несколько соседних губерний) о предстоящей реорганизации лесного управления на местах, об образовании в каждой губернии лесного отдела с передачей в его ведение всех государственных и частных лесных дач с составом чинов и с подчиненностью центральному лесному органу" <1>.

<1> Колданов В.Я.

1992.

"В марте 1918 г. Лесной департамент Наркомзема был переведен в Москву. В середине 1918 г. Лесной департамент был реорганизован в Центральное управление лесов

(ЦУЛ).

Одновременно в губернских земельных управлениях были созданы губернские лесные отделы (ГЛО), подчиненные непосредственно ЦУЛу. Постановлением Наркомзема от 10 мая 1919 г. были организованы уездные лесные подотделы земельных отделов у исполкомов, предназначенные для руководства лесным хозяйством на местах.

... В том же году была введена должность уездного инспектора лесов, обязанности которого также выполнял один из лесничих. Таким образом, лесничий по-прежнему оставался центральной фигурой лесного хозяйства на местах...

Однако Центральное управление лесов по-прежнему входило в состав Наркомзема, что отнюдь не противоречило новым задачам этих двух важнейших отраслей народного хозяйства" <1>.

<1> Колданов В.Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М.: Экология,

1992.

Первичной хозяйственной и производственной единицей в казенных и в наиболее крупных частных лесах царского времени было лесничество. Лесничества перешли в советскую систему без особых структурных изменений и являлись низовым звеном лесоуправления вплоть до осени 1929 г., когда были организованы лесхозы. Лесничества, как структурные подразделения лесхозов, при этом были сохранены - так же, как остались неизмененными объезды и обходы лесников <1>.

<1> Там же.

Конституция СССР 1924 года устанавливала, что ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его верховных органов подлежат в том числе установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза ССР. Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик являлся исполнительным и распорядительным органом Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик и образовывался Центральным Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республик в составе:

председателя Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик и Совета Труда и Обороны; заместителей председателя;

председателя Государственной Плановой Комиссии; народного комиссара по иностранным делам;

народного комиссара обороны Союза Советских Социалистических Республик;

народного комиссара внутренних дел;

народного комиссара внешней торговли;

народного комиссара тяжелой промышленности;

народного комиссара лесной промышленности;

народного комиссара легкой промышленности;

народного комиссара пищевой промышленности;

народного комиссара внутренней торговли; народного комиссара земледелия;

народного комиссара зерновых и животноводческих совхозов; народного комиссара путей сообщения; народного комиссара водного транспорта; народного комиссара связи; народного комиссара финансов.

Народные комиссариаты Союза ССР делились на:

общесоюзные народные комиссариаты - единые для всего Союза ССР;

объединенные народные комиссариаты Союза ССР.

Общесоюзными народными комиссариатами Союза Советских Социалистических Республик являлись народные комиссариаты: по иностранным делам; обороны; внутренних дел; внешней торговли; тяжелой промышленности; лесной промышленности; легкой промышленности; пищевой промышленности; зерновых и животноводческих совхозов; путей сообщения; водного транспорта; связи.

Объединенными народными комиссариатами Союза Советских Социалистических Республик являлись народные комиссариаты земледелия, внутренней торговли, финансов.

Общесоюзные народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик имели при союзных республиках своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных, или иные непосредственно им подчиненные органы.

председателя государственной плановой комиссии; народного комиссара земледелия; народного комиссара финансов; народного комиссара местной промышленности; народного комиссара коммунального хозяйства; народного комиссара внутренней торговли; народного комиссара юстиции; народного комиссара просвещения; народного комиссара здравоохранения; народного комиссара социального обеспечения,

а также с правом совещательного или решающего голоса, по решению центральных исполнительных комитетов союзных республик, - уполномоченных народных

комиссариатов Союза Советских Социалистических Республик по иностранным делам, обороны, внешней торговли, тяжелой промышленности, лесной промышленности, легкой промышленности, пищевой промышленности, зерновых и животноводческих совхозов, водного транспорта и связи.

Конституция РСФСР 1925 года для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления, входящими в круг ведения Совета Народных Комиссаров РСФСР, образовала следующие наркоматы: земледелия, внутренней

торговли, финансов, местной промышленности, коммунального хозяйства, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и государственную плановую

комиссию. Центральные исполнительные комитеты автономных советских

социалистических республик образовывали свои исполнительные органы - советы народных комиссаров в составе: председателя совета народных комиссаров, народных комиссаров юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения,

земледелия, финансов, коммунального хозяйства, местной промышленности, внутренней торговли и председателя государственной плановой комиссии.

Народные комиссариаты земледелия, финансов, коммунального хозяйства, местной промышленности и внутренней торговли, находясь в подчинении Центральному Исполнительному Комитету и Совету Народных Комиссаров соответствующей автономной советской социалистической республики, обязаны были выполнять

директивы одноименных народных комиссариатов Российской Социалистической Федеративной Советской Республики.

Как видим, Конституцией РСФСР 1925 г. самостоятельный орган управления лесной отраслью не предусматривался. Однако в том же 1925 г. Наркомат рабоче-крестьянской инспекции принял решение о мерах по улучшению лесного хозяйства.

В этом решении говорится, что лесное хозяйство продолжает оставаться неупорядоченным и расстроенным. Богатства леса перегоняются в монету, но ничего не вкладывается в самое хозяйство.

Место и права лесного хозяйства в земельных органах не отвечают его большому значению. Лесному хозяйству необходимо независимое положение, поэтому целесообразно выделение его из Наркомзема <1>.

<1> Колданов В.Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М.: Экология,

1992.

23 июля 1927 г. ВЦИК и Совнарком РСФСР постановили освободить губернские лесные отделы от непосредственного подчинения Наркомзему и передать их в ведение губернских земельных управлений. За Центральным управлением лесов сохранились планирование операционных расходов, организация лесоустройства и контроль за работой низовых аппаратов и другие основные направления в работе <1>.

<1> Там же.

Лесное хозяйство все больше стало относиться к сфере промышленности. 26 ноября 1929 г. ВЦИК утвердил Постановление Совета Труда и Обороны Совнаркома РСФСР "О реорганизации лесного хозяйства и лесной промышленности".

Постановлением от 25 февраля 1930 г. Совнарком РСФСР (на основании решений II сессии ЦИК) обязал Наркомзем в срок до 15 августа 1930 г. передать все права и обязанности, связанные с лесом, Всероссийскому Совету Народного Хозяйства (ВСНХ). Передаче подлежали весь аппарат управления лесами в центре и на местах, лесной фонд со всей заготовленной лесопродукцией, наличными средствами, инвентарем и т.д., а также научно-исследовательские институты лесного хозяйства и опытные лесничества.

"Спустя несколько месяцев в соответствии с Постановлением ЦИК и Совнаркома СССР от 3 сентября 1930 г.

<1> Колданов В.Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М.: Экология,

1992.

Этот шаг был вызван прежде всего необходимостью резкого увеличения объема лесозаготовок. Важнейшей предпосылкой объединения стало принятие первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР на 1929 - 1932 гг.

Постановлением Совнаркома СССР от 31 июля 1931 г. все лесные массивы Союза ССР были разделены на лесопромышленную зону и зону лесокультурного значения. Принципы лесопользования в каждой из них были различны.

Лесопромышленная зона осталась в ведении ВСНХ СССР, а лесокультурная зона передана созданному в 1929 г. Наркомзему СССР, в составе которого было учреждено Главное управление лесного хозяйства - Главлесхоз <1>.

<1> Там же.

Конституция СССР 1936 года объявила, что социалистическая собственность в СССР имеет либо форму государственной собственности (всенародное достояние), либо форму кооперативно-колхозной собственности (собственность отдельных колхозов, собственность кооперативных объединений). Земля, ее недра, воды, леса, заводы, фабрики, шахты, рудники, железнодорожный, водный и воздушный транспорт, банки, средства связи, организованные государством крупные сельскохозяйственные предприятия (совхозы, машинно-тракторные станции и т.п.), а также коммунальные предприятия и основной жилищный фонд в городах и промышленных пунктах являлись государственной собственностью, то есть всенародным достоянием.

Общественные предприятия в колхозах и кооперативных организациях с их живым и мертвым инвентарем, производимая колхозами и кооперативными организациями продукция, равно как и общественные постройки, составляют общественную, социалистическую собственность колхозов и кооперативных организаций.

Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование, то есть навечно. Наряду с социалистической системой хозяйства, являющейся господствующей формой хозяйства в СССР, законом допускалось мелкое частное хозяйство единоличных крестьян и кустарей, основанное на личном труде и исключающее эксплуатацию чужого труда.

Право личной собственности граждан на их трудовые доходы и сбережения, на жилой дом и подсобное домашнее хозяйство, предметы домашнего хозяйства и обихода, предметы личного потребления и удобства, равно как и право наследования личной собственности граждан, охранялись законом.

Хозяйственная жизнь СССР определялась и направлялась государственным народнохозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности. Ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежало, в том числе, установление основных начал землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами. Так, Совет Министров СССР образовывался Верховным Советом СССР в составе:

Председателя Совета Министров СССР;

первых заместителей Председателя Совета Министров СССР; заместителей Председателя Совета Министров СССР; министров СССР;

Председателя Государственного планового комитета Совета Министров СССР; Председателя Государственного комитета Совета Министров СССР по делам строительства;

Председателя Государственного комитета Совета Министров СССР по материальнотехническому снабжению;

Председателя Комитета народного контроля СССР;

Председателя Государственного комитета Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам;

Председателя Государственного комитета Совета Министров СССР по науке и технике;

Председателя Государственного комитета Совета Министров СССР по делам изобретений и открытий;

Председателя Государственного комитета цен Совета Министров СССР; Председателя Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР; Председателя Государственного комитета Совета Министров СССР по профессионально-техническому образованию;

Председателя Государственного комитета Совета Министров СССР по телевидению и радиовещанию;

Председателя Государственного комитета Совета Министров СССР по кинематографии;

Председателя Государственного комитета Совета Министров СССР по делам издательств, полиграфии и книжной торговли;

Председателя Государственного комитета лесного хозяйства Совета Министров СССР;

Председателя Государственного комитета Совета Министров СССР по внешним экономическим связям;

Председателя Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР;

Председателя Всесоюзного объединения "Союзсельхозтехника" Совета Министров СССР;

Председателя Правления Государственного банка СССР;

Начальника Центрального статистического управления при Совете Министров СССР.

В состав Совета Министров СССР входили Председатели Советов Министров союзных республик (по должности).

К общесоюзным министерствам относились министерства:

авиационной промышленности;

автомобильной промышленности;

внешней торговли;

газовой промышленности;

гражданской авиации;

машиностроения;

машиностроения для животноводства и кормопроизводства;

машиностроения для легкой и пищевой промышленности и бытовых приборов;

медицинской промышленности;

морского флота;

нефтяной промышленности;

оборонной промышленности;

общего машиностроения;

приборостроения, средств автоматизации и систем управления;

промышленности средств связи;

путей сообщения;

радиопромышленности;

среднего машиностроения;

станкостроительной и инструментальной промышленности;

строительного, дорожного и коммунального машиностроения;

строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности;

судостроительной промышленности;

тракторного и сельскохозяйственного машиностроения;

транспортного строительства;

тяжелого и транспортного машиностроения;

химического и нефтяного машиностроения;

химической промышленности;

целлюлозно-бумажной промышленности;

электронной промышленности;

электротехнической промышленности;

энергетического машиностроения.

К союзно-республиканским министерствам относились министерства: внутренних дел;

высшего и среднего специального образования;

геологии;

заготовок;

здравоохранения;

иностранных дел;

культуры;

легкой промышленности;

лесной и деревообрабатывающей промышленности; мелиорации и водного хозяйства; монтажных и специальных строительных работ; мясной и молочной промышленности;

нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности; обороны;

пищевой промышленности;

промышленного строительства:

промышленности строительных материалов;

просвещения;

рыбного хозяйства;

связи;

сельского строительства; сельского хозяйства; строительства;

строительства предприятий тяжелой индустрии; торговли;

угольной промышленности; финансов;

цветной металлургии; черной металлургии; энергетики и электрификации; юстиции.

Как видим, присутствовала двойственность государственного управления лесами в лице соответствующего комитета и соответствующего министерства.

" Учитывая особое значение лесов в деле регулирования водного режима рек и предохранения их от обмеления, ЦИК и Совнарком СССР 2 июля 1936 г. постановили образовать при Совнаркоме СССР Главное управление лесоохраны и лесонасаждений, а в республиках, краях и областях по установленному Совнаркомом СССР перечню - непосредственно подчиненные Главлесоохране СССР республиканские, краевые и областные управления лесоохраны и лесонасаждений. На Главлесоохрану были возложены:

проведение лесокультурных мероприятий в лесных массивах водоохранной зоны;

организация лесного хозяйства;

охрана лесов от лесонарушений и соблюдение правил ведения лесного хозяйства;

борьба с лесными вредителями и лесными пожарами" <1>.

<1> Колданов В.Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М.: Экология,

1992.

Во исполнение Постановления Совнаркома СССР от 2 июля 1936 г. Главлесхоз Наркомзема СССР <1> и его агролесхозтресты в областях и союзных республиках были ликвидированы. Лесозаготовительные предприятия были переданы Наркомлесу, а лесохозяйственные - Главлесоохране <2>.

<1> С 4 апреля 1934 г. - Главлесупром.

<2> В Наркомземе осталась только агролесомелиорация, а ее руководящим органом стало Главное управление полезащитного лесоразведения.

Конституция РСФСР 1937 г. объявляла, что Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян. Политическую основу РСФСР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата.

Вся власть в РСФСР в соответствии с Конституцией принадлежала трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся. Экономическую основу РСФСР составляла социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожения эксплуатации человека человеком.

Социалистическая собственность в РСФСР имела либо форму государственной собственности (всенародное достояние), либо форму кооперативно-колхозной собственности (собственность отдельных колхозов, собственность кооперативных объединений). Земля, ее недра, воды, леса, заводы, фабрики, шахты, рудники, железнодорожный, водный и воздушный транспорт, банки, средства связи, организованные государством крупные сельскохозяйственные предприятия (совхозы, машинотракторные станции и т.п.), а также коммунальные предприятия и основной жилищный фонд в городах и промышленных пунктах являлись государственной собственностью, то есть всенародным достоянием.

Общественные предприятия в колхозах и кооперативных организациях с их живым и мертвым инвентарем, производимая колхозами кооперативными организациями продукция, равно как и общественные постройки, составляли общественную, социалистическую собственность колхозов и кооперативных организаций. Каждый колхозный двор, кроме основного дохода от общественного колхозного хозяйства, мог иметь в личном пользовании небольшой приусадебный участок земли и в личной собственности подсобное хозяйство на приусадебном участке, жилой дом, продуктивный скот, птицу и мелкий сельскохозяйственный инвентарь.

Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование, то есть навечно. Наряду с социалистической системой хозяйства, являющейся господствующей формой хозяйства в РСФСР, допускалось законом мелкое частное хозяйство единоличных крестьян и кустарей, основанное на личном труде и исключающее эксплуатацию чужого труда.

Право личной собственности граждан на их трудовые доходы и сбережения, на жилой дом и подсобное домашнее хозяйство, предметы домашнего хозяйства и обихода, предметы личного потребления и удобства, равно как и право наследования личной собственности граждан, охранялись законом.

Ведению Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в лице ее высших органов власти и органов государственного управления подлежало в том числе установление порядка пользования землей, недрами, лесами и водами. Республиканские Министерства РСФСР руководили порученными им отраслями государственного управления, подчиняясь непосредственно Совету Министров РСФСР. К союзно-республиканским министерствам РСФСР относились министерства: высшего и среднего специального образования; геологии; заготовок; здравоохранения; иностранных дел; культуры;

легкой промышленности;

лесного хозяйства;

мелиорации и водного хозяйства;

мясной и молочной промышленности;

обороны;

пищевой промышленности;

промышленности строительных материалов;

просвещения;

рыбного хозяйства;

сельского строительства;

сельского хозяйства;

текстильной промышленности;

торговли;

финансов;

юстиции.

К республиканским министерствам РСФСР относились министерства:

автомобильного транспорта;

бытового обслуживания населения;

жилищно-гражданского строительства;

жилищно-коммунального хозяйства;

местной промышленности;

речного флота;

социального обеспечения;

строительства и эксплуатации автомобильных дорог; топливной промышленности.

Совет Министров автономной республики образовывался Верховным Советом автономной республики в составе: 1)

Председателя Совета Министров автономной республики; 2)

заместителей Председателя Совета Министров; 3)

министров:

бытового обслуживания населения;

внутренних дел;

жилищно-коммунального хозяйства;

здравоохранения;

культуры;

мелиорации и водного хозяйства;

просвещения;

сельского хозяйства;

социального обеспечения;

торговли;

финансов;

юстиции;

председателя Государственной плановой комиссии; председателя Комитета народного контроля автономной республики; председателя Комитета по телевидению и радиовещанию Совета Министров автономной республики;

председателя Комитета государственной безопасности при Совете Министров автономной республики;

председателя Республиканского объединения "Сельхозтехника" Совета Министров автономной республики;

начальников управлений (кинофикации, по делам строительства и архитектуры, по использованию трудовых ресурсов, снабжения и сбыта); начальника отдела цен.

Кроме того, с учетом особенностей хозяйства республики, с утверждения Верховного Совета РСФСР в состав Совета Министров включались министры или начальники Управлений: лесного хозяйства; местной промышленности; пищевой промышленности; топливной промышленности.

В 1947 г. Наркомлес СССР был переименован в Министерство лесной промышленности СССР (Минлеспром СССР). В Постановлении Совета Министров СССР от 4 апреля 1947 г. отмечалось наличие в руководстве лесным хозяйством целого ряда серьезных недостатков, в числе которых назывались прежде всего подведомственность лесного фонда между многими министерствами и ведомствами, что приводило к неправильной эксплуатации леса вплоть до рубки приспевающих и средневозрастных древостоев и даже перевода ценной деловой древесины на дрова.

Отмечались факты истощительных бессистемных рубок не только в водоохранных лесах, но и в защитных полосах вдоль рек, незначительный объем и низкое качество лесных культур, отсутствие надлежащей охраны лесов от самовольных порубок, лесных пожаров и повреждения вредителями, особенно в колхозных лесах, зачастую превращавшихся вследствие этого в пустыри. Вследствие изложенного данным Постановлением на базе Главного управления лесоохраны и лесонасаждений при Совете Министров СССР было образовано Министерство лесного хозяйства СССР.

Работа Минлесхоза началась с приемки лесного фонда от всех фондодержателей и объединения лесов страны в едином управлении. Во всех союзных республиках были созданы республиканские минлесхозы, в краях и областях - краевые и областные управления лесного хозяйства, а на местах - лесхозы.

В 1953 г. Минлесхоз СССР был ликвидирован. Лесное хозяйство было передано в подчинение Министерству сельского хозяйства СССР.

С 1956 г. лесное хозяйство стало подчиняться министерствам и главным управлениям лесного хозяйства при советах министров союзных республик (так началась

децентрализация). С 1959 г. в 11 союзных республиках оперативное руководство лесным хозяйством было вновь передано органам лесного хозяйства.

В центральном аппарате Минсельхоза СССР была создана Главная инспекция лесов для надзора за ведением лесного хозяйства и полезащитного лесоразведения во всех лесах страны. Кроме того, в ноябре 1959 г. было создано Главное управление лесного хозяйства и охраны леса (Главлесхоз) при Совете Министров РСФСР <1>.

<1> Колданов В.Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М.: Экология,

1992.

С мая 1961 г. лесное хозяйство всех ведомств вошло в отдел лесного хозяйства Госплана СССР с функциями: планирование, учет лесосырьевых ресурсов, определение размера и подготовка предложений по лесоотпуску и др. В связи с этим Главная инспекция лесов Минсельхоза СССР была ликвидирована.

В 1962 г. был создан Государственный комитет при Госплане СССР по лесной, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей промышленности и лесному хозяйству. Отдел лесного хозяйства Госплана СССР был ликвидирован в апреле 1963 г.

В 1965 г. лесное хозяйство стало отделяться от лесной промышленности. В 1966 г. был сформирован Государственный комитет лесного хозяйства Совета Министров СССР.

В союзных республиках были созданы министерства или государственные комитеты лесного хозяйства с организацией в областях, краях и АССР соответствующих управлений лесного хозяйства. Государственный надзор за ведением лесного хозяйства на всей территории СССР (независимо от его ведомственной подчиненности) был возложен на Главную инспекцию по лесному хозяйству и полезащитному лесоразведению Минсельхоза СССР <1>.

<1> Колданов В.Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М.: Экология,

1992.

В конце 1965 г. Государственный комитет лесной, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей промышленности и лесного хозяйства был ликвидирован. Одновременно был создан Государственный комитет лесного хозяйства Совета Министров СССР.

Таким образом, лесное хозяйство получило административную самостоятельность. Главлесхоз РСФСР был преобразован в Министерство лесного хозяйства РСФСР <1>.

<1> Там же.

Законом СССР от 26 июня 1968 г. N 2822-VII "Об утверждении Указов Президиума ВС СССР об образовании общесоюзного Министерства машиностроения СССР, о разделении Министерства лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР на два министерства и о внесении соответствующих изменений и дополнений в статьи 77 и 78 Конституции" было образовано Министерство лесной и деревообрабатывающей промышленности.

Конституция СССР 1977 г. закрепляла экономическую систему СССР в рамках развития на основе собственности советских граждан, коллективной и государственной собственности. Государство стало создавать условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности, и обеспечивать равную их защиту.

Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир в их естественном состоянии являлись неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, находятся в ведении Советов народных депутатов и предоставляются для использования гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям. Собственность гражданина СССР закреплялась как его личное достояние для удовлетворения материальных и духовных потребностей, самостоятельного ведения хозяйственной и иной не запрещенной законом деятельности.

В собственности гражданина могло находиться любое имущество потребительского и производственного назначения, приобретенное за счет трудовых доходов и по другим законным основаниям, кроме тех видов имущества, приобретение которых гражданами в собственность не допускается. Для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства и других целей, предусмотренных законом, граждане вправе были иметь земельные участки в пожизненном наследуемом владении и пользовании.

Право наследования имущества гражданина признавалось и охранялось законом. Коллективной собственностью являлась собственность арендных предприятий, коллективных предприятий, кооперативов, акционерных обществ, хозяйственных организаций и других объединений.

Коллективная собственность создавалась путем преобразования предусмотренными законом способами государственной собственности и добровольного объединения имущества граждан и организаций. Государственной собственностью являлась общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев, областей и других административно-территориальных единиц (коммунальная собственность).

Руководство экономикой осуществлялось на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций. В СССР в соответствии с законом допускалась индивидуальная трудовая деятельность в сфере кустарно-ремесленных промыслов, сельского хозяйства, бытового обслуживания населения, а также другие виды деятельности, основанные исключительно на личном труде граждан и членов их семей.

Государство регулировало индивидуальную трудовую деятельность, обеспечивая ее использование в интересах общества. Конституция также устанавливала, что в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды.

Ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежало в том числе руководство отраслями народного хозяйства, объединениями и предприятиями союзного подчинения, общее руководство отраслями союзно-республиканского подчинения, а также решение всех вопросов общесоюзного значения. Высшим органом государственной власти СССР был Съезд народных депутатов СССР.

Съезд народных депутатов СССР был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. Кабинет Министров СССР обеспечивал в том числе проведение согласованной политики в области охраны природы, экологической безопасности и природопользования.

Конституция РФ 1978 г. заявила о создании демократического правового государства. В ней указывалось, что Российская Федерация - Россия есть суверенное федеративное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами.

Основами конституционного строя России являлись, как указывалось в Конституции, народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей. Вся власть в Российской Федерации провозглашалась принадлежащей многонациональному народу РСФСР.

Система государственной власти в Российской Федерации была основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Ленинградом (ныне Санкт-Петербургом), автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением.

Конституцией Российской Федерации 1978 г. признавались и защищались следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений.

Государство создавало также условия для развития разнообразных форм собственности и обеспечивало равную защиту всех ее форм. Однако собственность не могла использоваться в целях, противоречащих интересам общества, правам и свободам других граждан, при этом конфискация и реквизиция имущества допускались только в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

Пределы свободы экономической деятельности устанавливались законами, исходя из общественных интересов. Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир провозглашались достоянием народов, проживающих на соответствующей территории, а владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могли осуществляться в ущерб интересам этих народов.

В Российской Федерации устанавливались следующие формы собственности на природные ресурсы:

государственная (федеральная, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга);

муниципальная;

частная (юридических лиц и граждан); коллективная (общая совместная, общая долевая).

Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами регулировались законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, правовыми актами Советов народных депутатов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий.

К совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации относилось, в частности:

разграничение государственной собственности;

природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное,

земельное, жилищное, водное, лесное законодательство;

законодательство о недрах, об охране окружающей среды; правовое регулирование интеллектуальной собственности.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулировались Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации и правовыми актами автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Статус федеральных природных ресурсов определялся по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации с учетом необходимости сохранения и поддержания исторически сложившихся традиционных форм хозяйствования и использования природных ресурсов на соответствующих территориях.

В 1988 г. принимается Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 7 января 1988 г. N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране". В Постановлении указывалось, что совершенно недопустимо, когда государственные органы, призванные осуществлять контроль за состоянием окружающей среды, дублируют деятельность друг друга, ведут работу крайне неэффективно, руководствуясь зачастую ведомственными и местническими интересами.

В определении главных задач в области охраны природы и использования природных ресурсов, отмечалось в Постановлении, допускались грубые просчеты и ошибки, что нередко приводило к ухудшению экологической обстановки и неоправданным потерям материальных и финансовых ресурсов. Подчеркивалось, что сложившаяся система управления природопользованием, ввиду чрезмерной разрозненности природоохранных функций по различным министерствам и ведомствам, не отвечает современным требованиям хозяйствования и стала серьезным фактором, сдерживающим интенсификацию производства в условиях растущей взаимозависимости между состоянием окружающей среды и развитием экономики.

Отмечалось также, что в практике природоохранной деятельности недооцениваются экономические методы управления. Из-за отсутствия действенных экономических рычагов и стимулов предприятия и организации не заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального использования предоставляемых им природных ресурсов и снижении загрязнения природной среды.

Во многих случаях серьезный ущерб, который наносится предприятиями и организациями окружающей среде, не оказывал никакого влияния на результаты их хозяйственной деятельности. Крупным недостатком считалось то, что проводимая работа по улучшению природопользования слабо базировалась на достижениях научнотехнического прогресса.

Отмечалось, что крайне недостаточно внедряются малоотходные и безотходные технологические процессы, комбинированные производства, обеспечивающие полное, комплексное использование природных ресурсов, сырья и материалов. По существу, в стороне от этого важного государственного дела оказалось большинство академических и отраслевых научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций, так как их практическая работа не оказывала сколь-либо заметного воздействия на повышение технического уровня и экологической безопасности производства.

Центральный комитет КПСС и Совет Министров СССР вышеуказанным документом постановили считать важнейшей задачей всех партийных, государственных и хозяйственных органов, объединений и предприятий, общественных организаций и каждого трудового коллектива настойчивое и последовательное проведение линии партии на сохранение и приумножение природных ресурсов, улучшение состояния окружающей среды, исходя из признания жизненной необходимости решения этих вопросов не только для советского народа, но и для всего человечества. В этой связи было признано необходимым образовать союзно-республиканский Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомприрода СССР) на базе соответствующих подразделений Госагропрома СССР, Государственного комитета СССР по науке и технике, Государственного комитета СССР по лесному хозяйству, Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды, Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР, Министерства лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР, Министерства рыбного хозяйства СССР и Министерства геологии СССР.

Было установлено, что Государственный комитет СССР по охране природы является центральным органом государственного управления в области охраны природы и использования природных ресурсов и наряду с Советами Министров союзных республик несет всю полноту ответственности за охрану природы, организацию рационального использования и воспроизводства природных ресурсов в стране. В этих целях комитет наделялся соответствующими правами и полномочиями.

Решения Государственного комитета СССР по охране природы, принимаемые в пределах его компетенции, являются обязательными для исполнения всеми министерствами, ведомствами, а также объединениями, предприятиями и организациями. Государственный комитет СССР по охране природы осуществлял свою деятельность под руководством Совета Министров СССР, а соответствующие его органы в союзных и автономных республиках, краях и областях - под руководством Советов Министров союзных и автономных республик, исполкомов краевых и областных Советов народных депутатов.

Государственный комитет СССР по охране природы, его республиканские и местные органы не должны подменять министерства, ведомства, исполнительные комитеты Советов народных депутатов, объединения, предприятия и организации в их деятельности по охране природы и улучшению использования природных ресурсов. На государственный комитет CCCP по охране природы возлагалось:

осуществление комплексного управления природоохранной деятельностью в стране, разработка и проведение единой научно-технической политики в охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, координация деятельности министерств и ведомств в этой области;

государственный контроль за использованием и охраной земель, поверхностных и подземных вод атмосферного воздуха, растительного (в том числе лесов) и животного мира (в том числе рыбных запасов), морской среды и природных ресурсов территориальных вод СССР, континентального шельфа и экономической зоны СССР, а также от распространенных полезных ископаемых.

В связи с образованием Государственного комитета СССР по охране природы и возложением на него функций государственного управления и контроля в области охраны природы и природопользования, которые осуществлялись другими министерствами и ведомствами, было признано целесообразным передать в ведение этого комитета из Государственного комитета СССР по лесному хозяйству осуществление государственного контроля за ведением лесного хозяйства и рациональным использованием лесов.

Развитие лесного хозяйства в постсоветский период продолжилось на основе новой Конституции России, законов РФ и федеральных законов, а также иных нормативноправовых актов, распорядительных актов Правительства РФ. Особое место в этом ряду, безусловно, занимает Гражданский кодекс РФ <1>.

<1> Далее - ГК РФ. Части первая и вторая ГК РФ введены в действие в 1995 - 1996 гг. соответственно.

Принятие в 1997 г. Лесного кодекса РФ способствовало дальнейшему развитию системы государственного управления лесным фондом страны, укреплению службы охраны лесов, упорядочению лесопользования в условиях развивающейся рыночной экономики. Согласно Лесному кодексу РФ (1997 г.), рациональное использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов обеспечивает федеральный орган управления лесным хозяйством.

Передача указанных функций управления лесным хозяйством другим министерствам и ведомствам, как показала практика, крайне негативно сказывалась на сохранности лесных ресурсов. В целях сохранения и обеспечения рационального использования лесных ресурсов Совет Федерации Федерального Собрания РФ постановил просить Президента РФ при реформировании системы федеральных органов исполнительной власти сохранить самостоятельность Федеральной службы лесного хозяйства России. 1

апреля 1998 г. Совет Федерации Федерального Собрания РФ принял Постановление N 137-СФ "Об управлении лесным хозяйством Российской Федерации", где отметил, что лесные ресурсы России являются одним из важнейших видов природных ресурсов <1>. Большое значение имеют леса для развития экономики страны, для удовлетворения материальных и культурных потребностей народа, они способствуют экологической безопасности всей планеты.

<1> В нашей стране сосредоточена четвертая часть лесов мира.

23 декабря 1998 г. принимается Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ "О Федеральной службе лесного хозяйства России". 15 апреля 1998 г. был издан Приказ Рослесхоза N 58 "Об утверждении Общего положения об органе управления лесным хозяйством в субъекте Российской Федерации".

Положение устанавливало, что орган управления лесным хозяйством в субъекте РФ является территориальным органом федеральной службы лесного хозяйства России. Орган управления лесным хозяйством являлся специально уполномоченным государственным органом в следующих областях государственного управления:

использования, охраны, защиты лесного фонда Российской Федерации (далее - лесной фонд) и воспроизводства лесов;

охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания;

охраны окружающей природной среды.

Орган управления лесным хозяйством осуществлял возложенные на него полномочия непосредственно или через лесхозы Федеральной службы лесного хозяйства России, в том числе лесхозы-техникумы, опытные и другие специализированные лесхозы (далее - лесхозы), национальные парки и другие организации, входящие в состав органа управления лесным хозяйством. Орган управления лесным хозяйством в своей деятельности руководствовался Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, приказами и распоряжениями Федеральной службы лесного хозяйства России, а также соответствующим положением.

Орган управления лесным хозяйством подчинялся Федеральной службе лесного хозяйства России и осуществлял свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами. Основными задачами органа управления лесным хозяйством являлись: 1)

обеспечение организации рационального, многоцелевого, непрерывного и неистощительного лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, оздоровительных, санитарно-гигиенических и иных полезных природных свойств лесов, сохранение биологического разнообразия и объектов историко-культурного и природного наследия на землях лесного фонда в интересах Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ; 2)

обеспечение, в пределах своей компетенции, соблюдения всеми физическими и юридическими лицами порядка пользования лесным фондом, а также выполнения иных требований, норм, правил, установленных лесным и иным природоохранительным законодательством РФ; 3)

обеспечение охраны объектов животного мира и среды их обитания на землях лесного фонда совместно с другими специально уполномоченными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Орган управления лесным хозяйством, в соответствии с возложенными на него задачами: 1)

обеспечивал государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; 2)

подготавливал предложения и участвовал в разработке органами государственной власти субъектов РФ территориальных (региональных) государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, организовывал реализацию этих программ; 3)

участвовал в установленном порядке в разработке федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, обеспечивал реализацию указанных программ; 4)

участвовал в установленном порядке в разработке органами государственной власти субъектов РФ проектов законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих отношения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также лесов, не входящих в лесной фонд, в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира; 5)

участвовал в установленном порядке в разработке проектов соглашений между Правительством РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ по разграничению их полномочий в сфере лесных отношений, а также подготавливал проекты соглашений о передаче осуществления части полномочий по этим вопросам между Федеральной службой лесного хозяйства России и органом исполнительной власти субъекта РФ и осуществлял контроль за исполнением принятых соглашений в пределах предоставленных полномочий; 6)

участвовал в разработке нормативных правовых актов и технической документации по вопросам ведения лесного и охотничьего хозяйства, организации и ведения бухгалтерского учета и составления отчетности, оплаты и охраны труда, системы гарантий трудовых и социальных льгот; 7)

осуществлял управление лесхозами, организациями, входящими в состав органа управления лесным хозяйством, национальными парками и иными особо охраняемыми природными территориями, находящимися в его ведении; 8)

организовывал и осуществлял в установленном порядке государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов и осуществлял в пределах своей компетенции государственный контроль за охраной объектов животного мира и состоянием среды их обитания; 9)

организовывал деятельность государственной лесной охраны Российской Федерации в соответствии с положением о ней; 10)

обеспечивал осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом на территории соответствующего субъекта РФ; 11)

подготавливал в установленном порядке представления органу государственной власти субъекта РФ о передаче участков лесного фонда в аренду и безвозмездное пользование; 12)

организовывал и проводил в установленном порядке лесные конкурсы и аукционы, представлял органу государственной власти субъекта РФ необходимые материалы об участках лесного фонда и лесных ресурсах; 13)

подготавливал в установленном порядке предложения об отнесении лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также о переводе лесов из одной группы лесов или категории защитности лесов первой группы, соответственно, в другую группу или категорию; 14)

представлял на утверждение органу государственной власти субъекта РФ предложения о параметрах особо защитных участков леса и о запрещении применения рубок главного пользования на особо защитных участках в соответствии с их перечнем, устанавливаемым Федеральной службой лесного хозяйства России; 15)

представлял органу государственной власти субъекта РФ предложения об отнесении лесов к ленточным борам, защитным полосам вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения, запретным полосам лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, к лесам на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющим важное значение для охраны окружающей природной среды, если это отнесение не связано с переводом лесов из одной группы лесов в другую; 16)

представлял органу государственной власти субъекта РФ предложения о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, и (или) изъятии земель лесного фонда в лесах второй и третьей групп; 17)

давал разрешение лесхозам на перевод в установленном порядке лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом; 18)

подготавливал по согласованию с органом государственной власти субъекта РФ, территориальным органом специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей природной среды предложения для утверждения в установленном порядке расчетной лесосеки по главному пользованию; 19)

обеспечивал ведение государственного учета лесного фонда; 20)

осуществлял ведение государственного лесного кадастра; 21)

участвовал в осуществлении мониторинга лесов в установленном законом порядке; 22)

организовывал работы по воспроизводству лесов и повышению их продуктивности, созданию и эффективному использованию постоянной лесосеменной базы на селекционно-генетической основе, заготовке семян и выращиванию посадочного материала для лесовосстановления и лесоразведения, гидролесомелиорации земель лесного фонда, строительству дорог лесохозяйственного назначения; 23)

обеспечивал во взаимодействии с органами государственной власти субъекта РФ и организовывал осуществление мероприятий по охране, защите лесов и объектов животного мира; 24)

согласовывал в установленном порядке места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов; 25)

организовывал и осуществлял во взаимодействии с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды и органом исполнительной власти субъекта РФ мероприятия по обеспечению радиационно безопасного, экологически и экономически обоснованного ведения лесного хозяйства на территориях, загрязненных радионуклидами; 26)

обеспечивал взаимодействие по договорам с научными и проектными институтами и заключал договоры на проведение научно-исследовательских и проектноконструкторских работ по вопросам ведения лесного хозяйства, оказывал содействие во внедрении результатов исследований и передового отечественного и зарубежного опыта ведения лесного и охотничьего хозяйства; 27)

участвовал в пределах своей компетенции в осуществлении международного сотрудничества по проблемам лесных отношений; 28)

обеспечивал внедрение и совершенствование экономических и других методов управления лесопользованием, повышение эффективности ведения лесного хозяйства; 29)

участвовал в установленном порядке в проведении торгов (конкурсов) на закупку товаров, работ и услуг для нужд лесного хозяйства; 30)

финансировал в установленном порядке затраты на ведение лесного хозяйства и капитальные вложения лесхозов и организаций, входящих в состав органа управления лесным хозяйством, за счет всех источников финансирования, предусмотренных законодательством, содействовал в целях охраны лесного фонда от пожаров и их тушения созданию добровольных пожарных дружин.

Орган управления лесным хозяйством и его должностные лица в пределах своей компетенции вправе: 1)

давать обязательные к исполнению указания (предписания) физическим и юридическим лицам, ведущим работы в лесу, по устранению нарушений лесного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного мира, правил и норм лесопользования, а также последствий этих нарушений; 2)

привлекать для тушения лесных пожаров работников, противопожарную технику и транспортные средства коммерческих и некоммерческих организаций, а также граждан в соответствии с порядком, утвержденным органом государственной власти субъекта РФ; 3)

запрашивать и получать в установленном порядке от организаций информацию о ведении лесного хозяйства и пользовании лесным фондом, а также информацию, необходимую для определения размеров платежей за пользование лесным фондом; 4)

проверять документы на право пользования участками лесного фонда, приостанавливать проводимые на этих участках работы, если они производятся без надлежащего на это разрешения или используются не в соответствии с их целевым назначением; 5)

направлять материалы о нарушениях действующего законодательства в органы внутренних дел, прокуратуру, суды и арбитражные суды, предъявлять беспошлинно в установленном законом порядке в суд и арбитражный суд иски в защиту государственных и общественных интересов, в том числе о возмещении ущерба за вред, причиненный лесному фонду, лесам, не входящим в лесной фонд, древесно-кустарниковой растительности, о взыскании неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах и иным вопросам; 6)

в установленном порядке рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания за нарушения лесного законодательства Российской Федерации; 7)

принимать решения об ограничении или приостановлении прав пользования участками лесного фонда, а также, в пределах своей компетенции, об ограничении или приостановлении деятельности юридических лиц и граждан в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; 8)

выступать в качестве заказчика-застройщика по капитальному строительству и ремонту объектов, а также в установленном порядке проводить экспертизу проектносметной документации; 9)

в установленном порядке централизовать часть собственных средств лесхозов и других организаций, входящих в состав органа управления лесным хозяйством, в целях финансирования мероприятий, носящих общетерриториальный характер; 10)

создавать, реорганизовывать и ликвидировать лесничества, если указанное не влечет ухудшения состояния лесного фонда и нарушения требований лесного законодательства Российской Федерации.

Приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 25 ноября 1999 г. N 801 утвержден перечень должностных лиц государственной лесной охраны. Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 7 февраля 2001 г. утверждено Положение об Управлении лесного хозяйства как о самостоятельном структурном подразделении в составе министерства. Основные задачи и функции управления состоят в следующем:

проведение государственной политики и осуществление государственного управления в области использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование;

осуществление государственной политики в области создания защитных лесных насаждений на основе разработки и реализации федеральных целевых программ с целью достижения агроэкономической безопасности, рационального природопользования и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

обеспечение непрерывного, неистощительного пользования лесным фондом для удовлетворения потребностей сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и сельского населения в лесоматериалах, изделиях из древесины и других лесных ресурсах;

осуществление государственного управления и координация деятельности подведомственных министерству федеральных государственных учреждений по

управлению лесами сельскохозяйственных организаций и федеральных государственных учреждений - сельских лесхозов по ведению лесного хозяйства и рациональному использованию средств, выделенных из федерального бюджета на финансирование лесохозяйственных мероприятий;

повышение эффективности деятельности подведомственных министерству

федеральных государственных учреждений по управлению лесами сельскохозяйственных организаций и федеральных государственных учреждений - сельских лесхозов на основе научных достижений, внедрение современной техники и технологий;

обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения всеми юридическими и физическими лицами порядка пользования лесным фондом сельскохозяйственных организаций, а также исполнения иных требований, норм и правил, установленных лесным законодательством Российской Федерации;

взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ в организации рационального использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с федеральными целевыми программами;

организация выполнения лесохозяйственных, лесовосстановительных работ силами подведомственных министерству федеральных государственных учреждений по

управлению лесами сельскохозяйственных организаций и федеральных государственных учреждений - сельских лесхозов, а также по договорам с другими специализированными организациями работ по созданию защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения в объемах, определенных соответствующими федеральными государственными программами;

содействие обеспечению сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, сельского населения лесоматериалами, изделиями из древесины на основе соглашений;

организация работы по государственному учету участков лесного фонда и ведению лесного кадастра, учету и инвентаризации защитных лесных насаждений, находящихся на землях сельскохозяйственного назначения;

определение требований к разработке планов противопожарных мероприятий, проводимых лесопользователями, перечня указанных мероприятий, организация работы по их соблюдению;

организация разработки и осуществление мероприятий по наземной охране лесов от пожаров, защите лесов от вредителей и болезней, охране лесов от незаконных порубок и других противоправных действий, причиняющих вред участкам лесного фонда и защитным насаждениям;

обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в области лесопользования;

участие в подготовке проектов законодательных актов по вопросам лесного хозяйства и защитного лесоразведения.

Управление осуществляло также функции по координации деятельности подведомственных министерству федеральных государственных учреждений по управлению лесами сельскохозяйственных организаций и федеральных государственных учреждений - сельских лесхозов в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование. От имени указанного министерства управление выполняло и функции государственного заказчика по созданию защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, управление разрабатывало предложения по основным направлениям развития подведомственных министерству федеральных государственных учреждений по управлению лесами сельскохозяйственных организаций и федеральных государственных учреждений - сельских лесхозов, совершенствованию организационной, финансовоэкономической и нормативной правовой базы в лесном хозяйстве. Наконец, управление участвовало совместно с Министерством природных ресурсов РФ и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке в разработке проектов федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, развития лесного комплекса, агролесомелиорации.

Приказом МПР от 27 апреля 2002 г. N 235 образована Государственная лесная служба при Министерстве природных ресурсов РФ. Рослесресурс МПР России был сформирован из структурных подразделений центрального аппарата и территориальных органов МПР России. Основными задачами Рослесресурса МПР России являлись:

разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в области использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов, объектов животного мира и ведения лесного хозяйства;

разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики Российской Федерации в лесных ресурсах, обеспечение охраны, защиты и улучшения качества лесных ресурсов, сохранения полезных природных свойств лесов;

организация и обеспечение многоцелевого, непрерывного и неистощительного лесопользования, воспроизводства лесов и лесоразведения, функционирования системы семеноводства лесных растений, охраны и защиты лесов, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов;

обеспечение доходности от использования лесного фонда и эффективности ведения лесного хозяйства;

обеспечение сохранения природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, историческое и рекреационное значение, биологическое разнообразие, а также объектов животного мира и среды их обитания на землях лесного фонда;

обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения всеми физическими и юридическими лицами порядка пользования лесным фондом, а также исполнения иных требований, норм и правил, установленных лесным законодательством Российской Федерации;

координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования, защиты и охраны лесов, ведения лесного хозяйства;

организация выполнения международных обязательств Российской Федерации по вопросам, отнесенным к Государственной лесной службе, содействие привлечению инвестиций для ведения лесного хозяйства.

Рослесресурс МПР России в соответствии с возложенными на службу задачами осуществлял следующие функции:

организовывал разработку предложений по основным направлениям государственной лесной политики, проектов федеральных законов, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции Государственной лесной службы, и вносил их на рассмотрение министру;

разрабатывал в установленном порядке проекты федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и лесоразведения и организовывал их выполнение;

организовывал разработку, подготовку к утверждению в установленном порядке инструкций, положений, правил, наставлений, методик и других нормативных правовых и нормативно-технических документов по вопросам, входящим в компетенцию Государственной лесной службы;

участвовал в разработке проектов нормативных правовых актов и давал предложения по совершенствованию лесного законодательства Российской Федерации;

организовывал и осуществлял государственный пожарный надзор и лесопожарный мониторинг в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд;

координировал работу подведомственных министерству организаций по совершенствованию деятельности служб авиационной и наземной охраны лесов от пожаров;

организовывал работу по разработке генеральных планов и проектов противопожарного устройства лесов для комитетов природных ресурсов в субъектах РФ;

определял перечень и требования к разработке планов противопожарных мероприятий, проводимых лесопользователями;

утверждал в установленном порядке правила пожарной безопасности в лесном фонде и лесах, не входящих в лесной фонд, нормы средств пожаротушения в местах проведения на территории лесного фонда работ, культурно-массовых и других мероприятий;

организовывал разработку и представление в органы исполнительной власти субъектов РФ планов мероприятий по привлечению населения, противопожарной техники и транспортных средств организаций на тушение лесных пожаров и ликвидацию их последствий;

утверждал положение об авиационной охране лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд;

определял зоны авиационной охраны лесов;

организовывал авиационную и наземную охрану лесов от пожаров и их тушение, защиту лесов от вредителей и болезней леса, охрану лесов от незаконных порубок и других противоправных действий;

обеспечивал организацию работ по обследованию лесных культур и лесных питомников, ведению лесопатологического мониторинга, экспедиционных

лесопатологических обследований и специальных проектно-изыскательских работ;

проектировал и проводил санитарно-оздоровительные мероприятия,

профилактические и истребительные мероприятия по защите лесного фонда от вредителей и болезней;

обеспечивал защиту лесной продукции, в том числе заготовленной древесины и лесоматериалов;

организовывал и осуществлял государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно-кустарниковой растительности, не входящих в лесной фонд, за воспроизводством лесов, а также в пределах своей компетенции за охраной животного мира и состоянием среды обитания;

организовывал осуществление радиационного мониторинга, радиационного контроля и мероприятий по обеспечению безопасного ведения лесного хозяйства на части лесного фонда, загрязненного радионуклидами, и в зонах размещения радиационно опасных объектов;

обеспечивал осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом, государственный учет лесного фонда, ведение государственного лесного кадастра;

производил в установленном порядке отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или из категории защитности лесов первой группы, соответственно, в другую группу или категорию;

обеспечивал проведение лесоустройства, устанавливал порядок, правила и методику проведения лесоустройства на территории лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, определял состав лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства, устанавливал порядок их утверждения;

обеспечивал выполнение лесхозами работ по уходу за лесами, лесохозяйственных, лесовосстановительных, гидролесомелиоративных и иных работ по ведению лесного хозяйства, устанавливал возраст рубок главного пользования и спелости насаждений, определял и утверждал в установленном порядке расчетные лесосеки, правила (наставления) рубок, подсочки древостоев;

участвовал в пределах своей компетенции в рассмотрении ходатайств о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и использованием лесным фондом, а также об изъятии земель лесного фонда;

разрабатывал и утверждал в установленном порядке региональные правила (наставления) рубок главного пользования и рубок промежуточного пользования по лесовосстановлению и лесоразведению, санитарные правила, регламентирующие мероприятия по охране, защите лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, перечень видов побочного лесопользования, а также иные нормы и правила в сфере использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

осуществлял методическое обеспечение и контроль за предоставлением участков лесного фонда в пользование, проведением лесных аукционов по продаже древесины на корню и лесных конкурсов по передаче в аренду участков лесного фонда;

готовил предложения по предоставлению в установленном порядке участков лесного фонда в аренду, концессию и безвозмездное пользование;

обеспечивал организацию и проведение лесных конкурсов и лесных аукционов; организовывал деятельность государственных лесоустроительных организаций, контролировал, планировал проведение лесоустроительных, лесоинвентаризационных и обследовательских работ, авторского надзора за осуществлением проектов организации и ведения лесного хозяйства;

обеспечивал формирование и поддержание многоуровневых информационных систем, баз данных, в том числе средствами ГИС-технологий, в лесоустройстве и лесном хозяйстве;

организовывал разработку программ и концепций совершенствования лесоустройства, лесного мониторинга и государственного лесного кадастра;

создавал в установленном порядке систему обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов, в том числе по содержанию радионуклидов, организует и обеспечивает проведение сертификации;

обеспечивал контроль за эффективным использованием древесины, получаемой при проведении рубок промежуточного пользования;

организовывал егерскую службу по охране объектов животного мира и среды их обитания, осуществлял контроль за соблюдением правил и сроков охоты и обеспечивал ведение охотничьего хозяйства в комплексе с лесным хозяйством в лесхозах, на которые возложены эти функции;

осуществлял подготовку нормативных правовых актов по вопросам формирования лесного дохода, методологическое обоснование источников поступления лесного дохода;

участвовал в разработке нормативных, инструктивных и методических документов по вопросам налоговой политики и совершенствования рыночных отношений в лесном хозяйстве;

осуществлял аналитическую работу с целью выявления возможностей повышения эффективности и устойчивого развития лесного хозяйства;

осуществлял разработку программ и прогнозов развития лесного хозяйства, планирования, организацию и координацию работы научно-исследовательских и проектных и других специализированных организаций, обслуживающих лесное хозяйство;

определял порядок и обеспечивал выдачу в соответствии с лесным законодательством Российской Федерации разрешительных документов на право лесопользования, устанавливал формы лесорубочного билета, ордера, лесного билета, договоров аренды участков лесного фонда, порядок их учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователям;

подготавливал и согласовывал с заинтересованными органами законодательной и исполнительной власти основные статьи бюджета по финансированию лесного хозяйства;

разрабатывал экономические нормативы расходов на ведение лесного хозяйства, корректировал их с учетом инфляционных процессов;

обеспечивал нормативное и методологическое обоснование дополнительных источников финансирования лесного хозяйства и инвестиционных программ;

организовывал в установленном порядке разработку инвестиционных проектов и программ для обеспечения Государственной лесной службы капитальными вложениями;

осуществлял управление органами управления лесным хозяйством и подведомственными организациями, входящими в ее систему;

создавал государственную лесную охрану Российской Федерации, утверждал перечень должностных лиц государственной лесной охраны и осуществлял руководство ее деятельностью;

осуществлял лицензирование деятельности по выполнению авиалесоохранных работ, определял зону авиационной охраны и утверждал положение об авиационной охране лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд;

разрабатывал образцы и порядок ношения форменной одежды, знаков различия для должностных лиц государственной лесной охраны Российской Федерации;

обеспечивал подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников Государственной лесной службы, организовывал проведение совещаний, семинаров, школ передового опыта;

разрабатывал и совершенствовал отраслевую статистическую отчетность по лесному хозяйству;

осуществлял международное сотрудничество, заключал в установленном порядке международные договоры в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и в пределах своей компетенции выполнял международные обязательства Российской Федерации;

прекращал, приостанавливал или ограничивал в установленном законодательством Российской Федерации порядке право пользования участками лесного фонда, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей природной среды;

запрещал в случае необходимости (на период высокой пожарной опасности в лесах) посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда;

осуществлял государственный контроль за использованием, охраной, защитой лесного фонда, объектов животного мира и воспроизводством лесов;

давал обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений законодательства Российской Федерации порядка пользования участками лесного фонда и лесами, не входящими в лесной фонд;

рассматривал в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагая административные взыскания;

направлял материалы о нарушениях лесного и природоохранного законодательства Российской Федерации в органы внутренних дел, прокуратуру, суды, предъявлял в установленном законом порядке в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба (вреда), причиненного лесному фонду, а также о взыскании неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах.

В 2004 г. была проведена реформа федеральных органов исполнительной власти, следствием которой (в том числе) стало создание Федерального агентства лесного хозяйства, находящегося в ведении Министерства природных ресурсов РФ. В соответствии с Положением об агентстве <1> оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства. Федеральное агентство лесного хозяйства в установленной сфере деятельности осуществляло следующие полномочия:

<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 283.

организовывало предоставление гражданам и юридическим лицам в установленном порядке информации о лесном фонде Российской Федерации; организовывало государственный мониторинг лесов; организовывало государственный учет лесного фонда;

организовывало владение, пользование и распоряжение информацией о лесном фонде, полученной за счет средств федерального бюджета, в соответствии с законодательством Российской Федерации; устанавливало возраст рубок;

утверждало расчетные лесосеки на основании и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации;

относило леса к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также организовывало перевод лесов из одной группы лесов или категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию на основании и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации;

рассматривало в установленном порядке материалы о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и о переводе земель лесного фонда в земли других категорий;

организовывало проведение в установленном порядке конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд;

организовывало ведение государственного лесного кадастра;

обеспечивало совместно с другими федеральными органами исполнительной власти проведение мероприятий по безопасному ведению лесного хозяйства на участках лесного фонда, загрязненных радионуклидами;

организовывало оказание лесопользователям помощи в выборе способов воспроизводства лесов, обеспечении посевными и посадочными материалами; организовывало проведение лесоустройства;

организовывало деятельность государственной лесной охраны Российской Федерации, за исключением функции государственного контроля и надзора;

организовывало подготовку предложений о запрещении рубок главного пользования на особо защитных участках лесов для представления органам государственной власти субъектов РФ;

организовывало в установленном порядке проведение лесных конкурсов и лесных аукционов, предоставление участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование, заключение соответствующих договоров;

организовывало согласование мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов;

организовывало выдачу разрешений на проведение в лесном фонде работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, если для этого не требуется перевод лесных земель в нелесные земли или перевод земель лесного фонда в земли иных категорий;

организовывало наземную и авиационную охрану лесов от пожаров и их тушение; организовывало осуществление мероприятий по охране и защите лесов, борьбе с вредителями и болезнями леса и лесными пожарами.

Федеральное агентство лесного хозяйства имело право:

направлять материалы о нарушении лесного законодательства Российской Федерации в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, в органы внутренних дел, прокуратуру, суд, предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба, причиненного лесному фонду, и о взыскании неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах;

ограничивать и приостанавливать на основании и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации, права пользования участками лесного фонда;

запрещать в случае необходимости на период высокой пожарной опасности в лесах посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда.

Должностные лица государственной лесной охраны Российской Федерации имели право при исполнении служебных обязанностей хранить, носить и применять служебное оружие и специальные средства в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Контрольные функции в рассматриваемый период находились в руках созданной Федеральной службы в сфере природопользования. Полномочия службы определялись Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400.

Росприроднадзору вменили государственный пожарный надзор в лесах, контроль и надзор за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, государственный земельный контроль в отношении земель лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд. За Министерством природных ресурсов Российской Федерации (относительно лесного направления деятельности) была сохранена нормотворческая функция и функция политического управления в этой области.

После вступления в силу в 2007 г. Лесного кодекса РФ стали упраздняться лесхозы. Вместо них создаются лесничества и лесопарки - как новая форма территориальных единиц.

В 2008 г. произошла очередная реформа федеральных органов исполнительной власти. Федеральное агентство лесного хозяйства передали в Министерство сельского хозяйства РФ. У Росприроднадзора остался контроль за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, однако большая часть контрольных полномочий в этой сфере деятельности отошла к органам государственной власти субъектов РФ.

Полномочия Федерального агентства лесного хозяйства предусматривают:

установление возрастов рубок;

рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий;

контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области лесных отношений, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции;

отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ;

разработку и утверждение лесных планов субъектов РФ в случае, когда осуществление указанных полномочий не передано органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 83 Лесного кодекса РФ;

проведение в установленном порядке конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд;

организацию и обеспечение в лесах, расположенных на землях лесного фонда, лесопатологического мониторинга и лесного семеноводства; осуществление государственной инвентаризации лесов;

определение количества лесничеств, лесопарков, устанавливание их границ; направление материалов о нарушении лесного законодательства Российской Федерации в органы внутренних дел, прокуратуру, суд, предъявление в установленном законодательством Российской Федерации порядке в суд и арбитражный суд иски о возмещении вреда, причиненного лесам.

В контексте последних структурных изменений вспомним о высказывании одного из руководящих работников СССР В.Я. Колданова: "После перехода лесного хозяйства в систему сельского хозяйства управление лесами ухудшилось. Лесные дела в министерстве решаются руководителями, не знающими лес, без лесного образования...

Лесным хозяйством руководят агрономы. У них своих дел так много и загруженность их так велика, что интересы лесного хозяйства как были, так, вероятно, и останутся для них на заднем плане.

Квалифицированное руководство лесным хозяйством могут обеспечить только лесоводы. Об этом всюду говорят не только лесоводы, но и сельскохозяйственные работники. В интересах усиления роли лесов в экономике страны надо изменить существующую систему управления лесным хозяйством" <1>.

<1> Колданов В.Я. Очерки истории советского лесного хозяйства. М.: Экология,

1992.

Уместно также вспомнить и о высказывании министра лесного хозяйства СССР И. А. Бенедиктова: "Лес рос и будет расти без лесоводов". В свое время Минсельхоз СССР подчинил себе все рычаги лесоуправления и довел лесное хозяйство до неудовлетворительного состояния. Остается надеяться, что ошибки 60-летней давности не будут повторены. 2.

Лесничества, лесопарки

Основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются на землях: 1)

обороны и безопасности, на которых расположены леса; 2)

поселений, на которых расположены городские леса; 3)

особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса.

Реализация лесохозяйственного регламента в лесничествах и лесопарках

обеспечивается лесничими, порядок деятельности которых устанавливается органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. ст. 81 - 84 Лесного кодекса РФ.

Количество лесничеств, лесопарков, их границы устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесничества и лесопарки присущи как землям лесного фонда, так и землям иных категорий, на которых расположены леса, при этом критерии деления земель на лесничества и лесопарки, а также их границы должны быть установлены уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией. 3.