1.2.3. Развитие горного законодательства России: исторический аспект и перспективы

Совершенствование «Берг-Привилегиума» Петра I продолжалось и в последующие годы. В частности, императрица Анна Иоанновна в 1739 г. в своем «Манифесте о Берг- регламенте», сохраняя все льготы и правила, установленные ранее, идет еще дальше. Она снижает плату за пользование частными землями с (3,1 %) доли от прибыли до 2%, разрешает органу управления недрами и горным делом (Берг- коллегии) освобождать любые промыслы от налогов на срок от трех до четырех лет. Кроме того, было поручено в случае реализации крупных проектов выделять ссуду.

В 1832 г. был издан Устав Горный, определяющий, что горные промыслы и заводы могут находиться в двух формах собственности: государственной и частной. Право собственности охватывало в том числе и землю, недра со всеми полезными ископаемыми. Собственник был уполномочен передавать другим лицам право на разработку месторождений полезных ископаемых. Участки недр и соответствующие права на их разработку были оборотоспособными. Добытые полезные ископаемые находились в собственности горнопромышленника, который за некоторыми ограничениями мог ими полностью распоряжаться. Горный устав закреплял основные принципы недропользования в России, а также устанавливал отдельные особенности для некоторых видов промыслов (нефтяных, соляных) и отдельных регионов России20.

К началу XX в. в России сложилась развитая система горного законодательства, регулирующего горные отношения. Характеризуя российское горное право, А. Штоф отмечал следующее.

В 1806 г. был издан проект горного положения, а в 1832 г. — свод законов «Устав Горный», представлявший собой сборник нескольких уставов21. Особенно явно такой его характер выразился в издании 1857 г. Здесь вслед за первой книгой, содержавшей в себе «Общее учреждение управления горного», следовала вторая (ст. 302—1688), посвященная исключительно горным заводам и промыслам «области хребта Уральского», а за ней третья — о горных заводах и промыслах, «вне горной Уральской области состоящих»; книга четвертая касалась разработки золотоносных песков (ст.

В 1893 г. кодификационный отдел при Государственном совете издал «Устав Горный» в значительно сокращенном виде с иной системой изложения. В издании 1893 г. эта система выглядела следующим образом: после краткого введения (ст. 1 — 11) следует книга первая, содержащая «Общий Горный Устав» (ст. 12 — 976); затем книга вторая (ст. 977—1044) о горном промысле в Области войска Донского и книга третья о заводах и горных промыслах ведомства Министерства Императорского двора, т. е. о заводах и промыслах в округах Алтайском и Керчинском и об Императорских Екатеринбургской и Петергофской гранильных фабриках. Четвертая (последняя) книга заключала в себе правила о наказаниях и взысканиях за нарушение горных постановлений (ст. 1253—1285)22.

Необходимо отметить, что одним из основных вопросов горно-земельного права России начала XX в. был вопрос квалификации прав землевладельца в отношении недр. Вс. Удинцев подчеркивал, что долгое время законодатель не сознавал и не признавал необходимости квалификации прав землевладельца в отношении недр, хотя право разработки недр всегда предполагалось принадлежащим землевладельцу23. В связи с этим представляется важным изложить взгляд Вс. Удинцева на юридическую природу прав на недра. Как отмечается автором, право на разработку недр впервые с известной определенностью признает император Петр Великий в Берг-Привилегии 1719 г. Затем Манифест 28

июня 1782 г. выразил в общей формуле воззрение на связь земельной собственности с правом разработки недр. Удинцев подчеркивает, что о распространении земельной собственности на недра законодатель говорит лишь для того, чтобы указать на связь права разработки недр с правом земельной собственности, без намерения квалифицировать это право как вещное.

Чтобы опровергнуть теорию Сената, Удинцев приводит мнение Окружного суда и Судебной палаты, по которому при передаче права на разработку руды передается не определенная вещь, а лишь право эксплуатации рудных залежей, и, следовательно, такой договор не может признаваться договором продажи движимости. Устав Горный предусматривает распоряжение собственника рудными залежами только двумя способами: он может либо сам лично эксплуатировать рудные залежи, либо отдать (а не продать) это право другому липу25.

По мнению Вс. Удинцева, хотя земные недра как источник ископаемых богатств составляют несомненное экономическое благо, но пока залегающие в недрах ископаемые не отделены от скрытых под землей пластов, они не могут фигурировать в гражданском обороте, не способны быть предметом обладания ни индивидуального, ни общественного. На недра нельзя установить никаких вещных прав ни в пользу частного лица, ни в пользу государства, а право собственности на минералы, металлы и вообще ископаемые устанавливается лишь с момента, дозволенного государством и обставленного известными условиями выделения их из недр. Соответственно, этому земельному собственнику принадлежит лишь право искать полезные ископаемые (ст. 194 Устава Горного), и только это право он может передать другому26. Таким образом, законодательно в России признавалось за земельным собственником не право на недра, а право разработки недр, связанное с правом собственности на землю. Моментом возникновения горноземельных отношений являлся отвод земельного участка горнопромышленнику.

Вместе с тем российское законодательство того времени предусматривало и другие способы установления горно- земельных отношений.

К способам возникновения горных правоотношений относилась и такая правовая форма, как отдача в аренду. Эта форма применялась к добыче солей, к разработке каменноугольных копей и к добыче нефти на некоторых участках заведомо нефтеносных земель.

В соответствии с российским горно-земельным правом отвод поверхности для добычи полученных полезных ископаемых предполагал также право горнопромышленника возводить строения и пользоваться растущим на отводной площади лесом.

Другая важная проблема российского горно-земельного права — это ограничение прав земельного собственника в связи с разработкой недр. Вопрос о горной свободе активно обсуждался специалистами в сфере горно-земельных отношений28.

Горная свобода определяется как доктрина горного права XVIII—XIX вв., в соответствии с которой «недра земные» изначально не могут находиться в чьей-либо исключительной собственности и являются всеобщим достоянием, вследствие чего любой член общества вправе пользоваться их полезными свойствами29.

Высказываясь в пользу введения «горной свободы» в отношении всех категорий земель (казенных и частных), горный инженер А. П. Кеппен писал: «Более 30 лет уже столь важный для России вопрос занимает умы промышленных и государственных деятелей и, несмотря на явное существование убеждения в необходимости разрешить его в том смысле, как он был поставлен гениальным умом Петра Великого, он ожидает сильной руки, которая взялась бы провести столь важную реформу, необходимую в интересах государственных, вопреки узким частным интересам собственников земель»30. В то время высказывалось также мнение о признании недр земных как особого рода имущества, достоянием всего государства31, о превращении недр в общенародное достояние32.

Горная свобода вводилась в интересах развития горной промышленности, правда, законодатель не распространял действия принципа горной свободы на частные земли.

Характеризуя горно-земельные отношения в дореволюционной России, следует коснуться вопроса о содержании прав горнопромышленника, горнозаводчика, а также собственника земли.

Горное законодательство определяло право горнопромышленника в отношении отводной плошади как право пользования. По своей юридической природе это право представляло собой самостоятельное вещно-правовое отношение. В юридической литературе того времени прослеживается полемика по вопросу о том, является ли право горнопромышленника (посессионера), получившего от казны (государства) в промышленное пользование участок недр, самостоятельным правом собственности или лишь правом пользования. Вот как представлял эту дискуссию Вс. Удинцев. Впервые о неполном праве собственности посессионеров на казенные земли и леса заговорили в Горной и Податной комиссиях в 60-е годы XIX в. В то время вопрос о посессионном праве поставлен был решительно и прямо и уже по одному этому вызвал горячие споры. В Горной комиссии, высказывавшейся в принципе за возможное расширение прав посессионеров, так как интерес собственника служит вернейшим и наилучшим обеспечением производительного употребления имения, вопрос о природе посессионного права остался нерешенным. Комиссия признала, с одной стороны, собственность казны на посессионные земли, а с другой, как будто бы видела в посессионерах неполных собственников.

Столь же неопределенно высказалась о посессионном праве и Податная комиссия. Одни члены комиссии хотели видеть в нем право собственности, другие, напротив, утверждали, что казна никогда не отказывалась от прав собственности на отведенные заводам земли, ссылаясь в подтверждение своих слов на целый ряд статей Свода законов. Комиссия пришла к заключению, что владельцы посессионных заводов имеют на них право собственности, но собственности неполной. Два крайних направления, господствовавших в комиссии — защита казенного интереса и энергичное представительство интересов заводчиков, — были причиной такой нерешительности в определении прав посессионеров.

Отвечая на поставленный вопрос, Удинцев отмечает34, что смысл ст. 420 и 332 части I тома X, предполагающих исключительность, независимость, вечность всех трех элементов, которыми пытается исчерпать закон все содержание права собственности, ни в одном пункте не совпадает с посессионным правом. В этом должна была убедить история института, но здесь можно еще раз напомнить, что посессионное право не охватывает всего, что произведено на поверхности Земли и заключается в недрах. Посессионное право нельзя считать и неполным правом собственности, так как отделение одного элемента (права распоряжения) не может освободить остальные два от необходимых для них качеств исключительности, независимости, вечности. Удинцев ссылается на решение Кассационного департамента Сената от 1899 г. (№ 56) о том, что посессионным владельцам, или содержателям, или заводчикам, как называет их закон, принадлежит особое, основанное на договорном соглашении с казною право пользования, эксплуатации, обусловленное непрерывным и постоянным действием завода. При всей обширности прав пользования посессионных владельцев казна, наделив их землями и лесами, сохраняет в силу ст. 515 части I тома X право собственности и осуществляет его в определенных законом случаях35. Права земельного собственника в отношении отводных площадей заключались в первую очередь во взимании платы за пользование. Так, например, в соответствии со ст. 765 Устава Горного за пользование на казенных землях, отведенных под разработку нефти, участками промышленники обязаны были вносить в доход Государственного казначейства поземельную с каждой десятины плату в размере, устанавливаемом на 12 лет вперед министром торговли и промышленности. Особые правила определения платы были установлены на случай сдачи казенных нефтеносных земель в разработку по договорам. Согласно ст. 781 Устава Горного предметом торга назначалась условная цена нефти, причем на промышленника возлагалась обязанность уплачивать в казну разницу между стоимостью обязательного для добычи количества нефти по рыночной цене и стоимостью ее по условной цене. Рыночная цена нефти по ст. 782 устанавливалась ежемесячно особо учреждаемыми комитетами в составе представителей от министерств торговли и промышленности и финансов, Главного управления землеустройства и земледелия и государственного контроля, а также от местного биржевого комитета и нефтепромышленников; число представителей от биржевого комитета и от нефтепромышленников и порядок действия учреждаемых комитетов, а равно размер сбора с нефтепромышленников на содержание комитетов определялись инструкцией, издаваемой министром торговли и промышленности по соглашению с министром финансов, государственным контролером и, в подлежащих случаях, с наместником Его Императорского Величества на Кавказе. Вместо оплаты всей годовой обязательной добычи или ее части на промышленника могло возлагаться обязательство поставлять в казну нефть натурой в указанном торговыми кондициями количестве. Поставленная промышленником нефть должна была оплачиваться казной по условной цене. Существовали специальные Временные правила от 4 августа 1909 г. о порядке сдачи и приемки казенной долевой нефти36.

В Уставе Горном37 нормы специальной главы 5 «О частном нефтяном промысле» (ст. 733—867) регламентировали хозяйственные отношения в сфере поиска и добычи нефти и газа. Глава 5 структурно состояла из девяти отделений. В первом отделении (ст. 733—745) содержались общие положения о поисках и добыче нефти на землях, имеющих разный статус. Так, поиски и добыча нефти на землях, составляющих полную собственность частных лиц или обществ, осуществлялись владельцем или посторонним лицом на добровольных с владельцем условиях. На землях, отведенных казной в постоянное пользование государственным крестьянам и иным поселянам, не предоставленных им в собственность, поиск и добыча нефти осуществлялись с применением правил о вознаграждении крестьян за отходящие от них земли.

В случае изъятия в распоряжение казны из пользования государственных поселян земель Апшеронского полуострова, признанных министром торговли и промышленности годными под добычу нефти, производилась компенсация за землю в соответствии со специальными правилами38. Например, за земли, используемые в сельскохозяйственных целях, вознаграждение определялось исходя из пяти процентов годовых двойного чистого дохода, приносимого ими. Предусматривалось также вознаграждение арендаторам изымаемых земель в размере действительных убытков.

Во втором отделении главы 5 регулировались отношения поиска и разведки нефтяных источников на казенных землях (ст. 746—755). В частности, был определен порядок подачи просьбы о выдаче дозволительного свидетельства на разведку, зафиксирован также размер платы в казну за право разведок.

В третьем отделении был установлен порядок отводов для добычи нефти на казенных землях (ст. 756—774): просьба об отводе должна была заявляться соответствующему Горному управлению не позднее срока, на который выдано дозволительное на разведку свидетельство; размер и направление отвода предоставлялись усмотрению промышленника с тем, чтобы: 1) площадь отвода не превышала десяти десятин и была не менее одной десятины; 2) отвод по возможности имел форму прямоугольника, а также с соблюдением иных установленных рамок.

Наиболее объемным было четвертое отделение «О сдаче в разработку казенных нефтеносных земель, закрытых для частных заявок на нефть» (ст. 775—816), состоявшее из двух частей: 1) правила о сдаче казенных нефтеносных земель в разработку по договорам; 2) правила для отдачи без торгов, под разведку и добычу нефти и естественного углеводородного газа, казенных нефтеносных земель, закрытых для частных заявок на нефть.

Список закрытых казенных земель составлялся министром торговли и промышленности и представлялся Правительствующему Сенату для распубликования. Такие земли сдавались частным лицам в арендное содержание поддобычу нефти, с торгов или по соревнованию, на срок по усмотрению министра торговли и промышленности, но не свыше 30 лет. Для каждого сдаваемого в аренду участка назначались торговые кондиции, утверждаемые министром торговли и промышленности, по предварительному рассмотрению проекта в соединенном присутствии Совета министра торговли и промышленности и Горного совета. Предметом торга назначалась условная цена нефти. Торги на отдачу участков в арендное содержание поддобычу нефти производились в особых присутствиях в составе членов от министерств торговли и промышленности и финансов и государственного контроля с соблюдением следующих правил: 1)

вызов к торгам должен был производиться не позднее чем за три месяца до торгов; 2)

желающие участвовать в торгах были обязаны представить особый залог, размер которого определялся торговыми кондициями; 3)

участок предоставлялся тому, кто предложит низшую условную цену, если таковая будет при этом не свыше секретной условной цены.

В течение месяца со дня объявления об утверждении торга участник торга был обязан явиться к заключению договора и пополнить представленный к торгу особый залог. Плата за участок исчислялась ежемесячно по учету добытой нефти. Порядок и основания учета нефти, отпускаемой с участка, определялись министром торговли и промышленности по соглашению с государственным контролером. При этом действовали: 1) Временные правила от 21 января 1895 г. о порядке и условиях учета нефти, отпускаемой с промыслов; 2)

Правила от 15 февраля 1896 г. счетоводства и отчетности по сбору арендной попудной платы за нефть, отпускаемую с промыслов; 3) Порядок и основания учета нефти для участков, сдаваемых в разработку согласно ст. 775—798.

Во второй части четвертого отделения содержались специальные правила для отдачи без торгов казенных нефтеносных земель. Под разведку и добычу нефти и углеводородного газа назначение таких местностей производилось министром торговли и промышленности по соглашению с министром финансов, государственным контролером и главноуправляющим землеустройством и земледелием, а в подлежащих случаях и с наместником Его Императорского Величества на Кавказе. Объявление о сдачеучастков публиковалось для всеобщего сведения два раза в год. Лицо, пожелавшее получить разведочный участок, должно было подать в Горный департамент заявление в запечатанном конверте, а в обеспечение обязательств по производству работ — обязано внести залог в пять тысяч рублей. Если к назначенному сроку подавалось несколько заявлений, то право на разведочный участок предоставлялось тому, кто изъявил согласие на получение отвода низшего размера. В случае равенства предложений между соискателями бросался жребий. Лицо, получившее участок, обязано было в течение месячного срока со дня получения уведомления о предоставлении участка внести дополнительный залог в десять тысяч рублей и заключить с казной договор. Неисполнение обязательств влекло за собой лишение права на участок и потерю залогов.

В последующих отделенияхустанавливались специальные правила «Об условиях разработки нефтяных источников на землях казенных и частных» (ст. 817—830); «О трубопроводах и электрических подземных проводах, устраиваемых для нужд нефтяной промышленности» (ст. 831—839); «Правила о нефтяных промыслах на землях Кубанского и Терского казачьих войск» (ст. 840—852); «Правила о нефтяном промысле на землях Уральского казачьего войска» (ст. 853); «Главные основания устройства в пределах прилегающей к Биби-Эйбатской нефтяной площади полосы Каспийского моря искусственного материка и обращения сего последнего поддобычу нефти» (ст. 854—867).

Для российской горной промышленности XIX век был периодом не только коренных технических и организационных преобразований39, как отмечается в обзорной литературе, но и характеризовался, на наш взгляд, наличием добротного правового обеспечения, отличающегося сочетанием публичноправовых и частноправовых начал регулирования.

Приведенный небольшой обзор горно-земельного права Российской империи на рубеже XIX—XX вв. позволяет сделать некоторые выводы: 1.

Горно-земельные отношения в дореволюционной России были достаточно хорошо урегулированы: существовал объемный кодифицированный акт — Устав Горный, в дополнение к нему были приняты различные циркуляры, инструкции, разъяснения. 2.

Сложилась основательная правоприменительная практика в сфере горно-земельных отношений, дающая хорошую подпитку законотворческой деятельности. Об этом свидетельствуют многочисленные решения Правительствующего Сената по горно-земельным правоотношениям, горного департамента, кассационного департамента Сената, судебных палат, которыми изобилуют рассмотренные труды Удинцева, Штофа и других авторов. 3.

Российское горное законодательство заметно выделялось как по объему, так и по содержанию в ряду горных законов горно-промышленных государств Западной Европы, о чем можно судить исходя из сравнительных трудов А. Штофа. 4.

Отдельные теоретические положения горно-земельного права Российской империи (например, о содержании прав и обязанностей участников горных правоотношений), а также некоторые правила Устава Горного (в частности, нормы, регулирующие отношения в нефтяной промышленности) остаются актуальными до настоящего времени и могут быть положены в основу как теоретических, так и практических разработок. 5.

Что касается соотношения публично-правового и частноправового регулирования, то, как отмечал А. И. Перчик, уже в тот период государство брало на себя право регулирования отношений собственности на недра и природные ресурсы в общенациональных интересах40. Управление общественными отношениями в сфере изучения и использования недр и природных ресурсов осуществлялось Министерством государственных имуществ и Министерством торговли и промышленности. 6.

Общественные отношения в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа регламентировались специальными нормами, входившими в систему горно-земельного права России.

После революции 1917 г. в Декрете «О земле» от 26 октября 1917 г. было установлено, что все недра земли, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства41. 7

июня 1923 г. вторая сессия В ЦИК приняла внесенный Президиумом ВСНХ проект «Положения о недрах земли и их разработке», действие которого постановлением ЦИК СССР от 13 июля 1923 г. распространено на территории всех союзных республик.

В «Горном журнале» № 7 за 1923 г. Юр. Ч. отмечал следующее по поводу значения этого Положения:

«Издание этого закона безусловно является актом исторического значения. Им открывается новый период в горном законодательстве Советской Республики. Им отменяется исключительное право государства на «эксплуатацию недр и распределение добычи полезных ископаемых», установленное ст. 3 Декрета 1920 г. Новым Положением вводится диаметрально противоположный принцип: производство горно-промышленных работ, поисков, разведок, добычи и переработки полезных ископаемых предоставляется всем гражданам и юридическим лицам СССР.

Отныне каждый полноправный гражданин Республики вправе свободно заниматься горным промыслом, при соблюдении, конечно, определенных условий, устанавливаемых государственной властью.

Открывая широкую дорогу для выявления частной инициативы, новое Положение в основу горно-промышленных работ вкладывает принцип горной свободы, т. е. свободы поисков и разведок на всей территории СССР, с предоставлением преимущественного права на отвод месторождения первому его открывателю... Идея горной свободы выросла из необходимости всеми мерами содействовать открытию новых, еще неизвестных нам месторождений, ибо с каждым новым открытием Республика приобретает новую, неизвестную ей ранее ценность...».

О значении горной свободы среди специалистов того времени развернулась дискуссия. Одни считали, что «надо шире ставить геологию и государственную нефтепромышленность. Если нефть нужна и если мы хотим увеличить добычу, нужно идти этими путями, а не по пути заявок. Геология и работа государственных нефтетрестов должны дать ту нефть, которая нужна стране. Если признается необходимым еще поднимать нефтепромышленность, то было бы странно делать это через столбопромышленность. Это надо делать в первую очередь путем геологии и работы государственных нефтетрестов и во вторую очередь — путем сдачи определенных земель серьезным предпринимателям на определенных условиях»42. Другие полагали, что:

«1) отвергать для нефти проводимый «Положением о недрах» принцип горной свободы достаточных оснований нет; 2)

так как принцип горной свободы, проведенный Горным Уставом, в применении к нефти действительно давал на практике во многих случаях нежелательные результаты, то ныне при разработке инструкции к «Положению о недрах» надлежит, в целях возможно полного устранения наблюдавшихся нежелательных явлений, обратить внимание на разработку статей о порядке выдачи дозволительных свидетельств, об объеме и сроке разведочных работ для получения права на отвод и о сохранении определенного отношения между размерами разведочной площади и производимым отводом»43.

Надо отметить, что нормы Горного положения содержали основные термины и понятия горного права. Так, в Горном положении 1927 г. впервые в советском праве были даны определения полезных ископаемых, месторождений полезных ископаемых, дана классификация месторождений. Послереволюционное законодательство характеризовалось тем, что государство признало принцип горной свободы. В правовой литературе отмечалось, что «горная свобода — это тяжелая, но необходимая уступка времени, свойственная определенной стадии развития горного промысла»44. В. А. Удинцев по вопросу о горной свободе в послереволюционном законодательстве подчеркивал следующее: «Во всех случаях право государства, установленное в публичных интересах, является абсолютным — по действующему закону — как право собственника, обнимающее собой право освоения залегающих под землей полезных ископаемых... Что касается предостав ления общераспространенных ископаемых землевладельцу или землепользователю, то его надлежит рассматривать как вещное расширение прав лица, обладающего поверхностью, предоставлением ему вещного права освоения этих ископаемых в интересах своего хозяйства, и является частноправовой категорией»45.

Первым законодательным актом в России в области регулирования отношений недропользования является Горный закон РСФСР, утвержденный Постановлением ВЦИКи СНКСССР от 15 октября 1928 г.46. В соответствии с действовавшей Конституцией СССР в Горном законе было определено, что недра земли в пределах России являются государственной собственностью и не могут быть предметом частной собственности. Специальные законы о нефти и газе не принимались.

В 1975 г. приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, утвержденные Верховным Советом СССР 9 июля 1975 г. Во вводной части Основ законодательства объявлено, что основу в области использования и охраны недр составляет государственная собственность на недра.

В 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О недрах», который претерпел существенные изменения и дополнения. В настоящее время разработаны несколько проектов нового закона «О недрах». Однако дискуссии о целесообразности принятия нового закона не завершены. Принятие нового закона возможно после того, как будет выработана единая концепция.

На современном этапе необходима дальнейшая разработка пакета федеральных нормативных актов в области недропользования. На этом фоне прогрессивной выглядит идея кодификации всего законодательства в области недропользования и разработка кодифицированного акта — Горного кодекса Российской Федерации . По мнению Б. Д. Клю- кина, «выработка концепции требует определения рамок горного права, которые практически сужены до отношений собственно недропользования... Эти границы должны быть шире и включать широкий спектр отношений собственности на недра и добытые полезные ископаемые, регулирование статуса горных предприятий и правового режима их деятельности, вопросы правопреемства...»47. Б. Д. Клюкин предлагает структуру будущего федерального горного законодательства, состоящую из двух частей: общей и специальной. В общую часть он включил 19 федеральных законов и около 17 подзаконных актов, в специальную — 12 федеральных законов и четыре подзаконных акта. В. С. Суренков и А. Н. Курский считают целесообразным, чтобы горное законодательство интегрировало существующее законодательство о недрах, развивая и дополняя его. По их мнению, «реформа горных отношений, накопленная нормативно-правовая база позволяют начать подготовку Горного кодекса»48.

Представляется, что Горный кодекс России должен состоять из двух частей: общей и особенной. В общей части должны излагаться нормы горного права, общие для всех видов пользования недрами. Особенная часть должна состоять из тех разделов, в которых будут изложены нормы горного права, регулирующие хозяйственную деятельность по разработке месторождений отдельных видов полезных ископаемых.

Целесообразность разработки и принятия Горного кодекса подтверждается теми практическими проблемами, существующими в сфере недропользования, которые требуют правового разрешения путем соответствующего регулирования.

Рассмотрим некоторые проблемы правового регулирования нефтегазодобычи. Пользование недрами в целях добычи нефти и газа предполагает осуществление различных видов работ: проведение геолого-разведочных работ на нефть и газ, связанных с изучением нефтегазоносности, поисками, оценкой, разведкой и разработкой месторождений (залежей) нефти и газа; добыча сырой нефти и природного газа. В процессе осуществления этих работ недропользователями выполняется бурение скважин, а также ведется строительство буровых вышек и осуществляется эксплуатация скважин.

В соответствии со ст. 23 Закона Российской Федерации «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами.

Проектная документация, в том числе на строительство различных скважин, подлежит государственной экспертизе. В связи с изменениями в регламентации процедур прохождения государственной экспертизы в сфере деятельности хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса возникают определенные вопросы. В частности, в соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодеса Российской Федерации нефтегазовые скважины как объекты, на которых ведутся горные работы, отнесены к особо опасным и технически сложным объектам, и в связи с этим проектная документация на скважины подлежит государственной экспертизе в ФГУ «Главгосэкспертиза России» согласно ст. 49 Градостроительного кодекса как проектная документация объектов капитального строительства.

На наш взгляд, нецелесообразно относить проектную документацию на бурение скважин к проектной документации объектов капитального строительства и соответственно распространять на них нормы Градостроительного кодекса. В сфере деятельности субъектов нефтегазового комплекса бурение скважин представляет сложный, достаточно спе цифический процесс, связанный непосредственно с недропользованием.

Проектирование и заложение скважин, проведение в них исследований, сбор, обработка и хранение материалов бурения и исследований, составление отчетов по скважинам всех категорий осуществляются в соответствии со специальными положениями, инструкциями, правилами, методическими указаниями и другими документами, т. е. правовой режим скважин определяется специальными нормативными правовыми актами, регламентирующими хозяйственную деятельность в сфере недропользования. Процесс бурения скважин непосредственно связан с проведением специфических работ в сфере пользования недрами.

Все скважины, бурящиеся при геолого-разведочных работах и разработке нефтяных и газовых месторождений или залежей независимо от источников финансирования подразделяются на следующие категории: опорные, параметрические, структурные, поисково-оценочные, разведочные, эксплуатационные, специальные.

Опорные скважины бурят для изучения геологического строения крупных геоструктурных элементов земной коры, определения общих закономерностей распространения комплексов отложений, благоприятных для нефтегазонакопле- ния, с целью выбора наиболее перспективных направлений геолого-разведочных работ на нефть и газ.

Параметрические скважины бурят для изучения геологического строения, геолого-геофизическиххарактеристик разреза и оценки перспектив нефтегазоносности возможных зон нефтегазонакопления, выявления наиболее перспективных районов для поисковых работ.

Структурные скважины бурят в ряде районов для выявления и подготовки к поисковому бурению перспективных площадей.

При бурении структурных скважин проводят: •

отбор и исследование керна в объемах, обеспечивающих

построение разреза и определение его характеристик; •

геолого-технологические, геохимические и промыслово- геофизические исследования; •

опробование и испытание объектов в открытом стволе и в колонне (при наличии в разрезе нефтегазоперспективных горизонтов).

Поисково-оценочные скважины бурят на площадях, подготовленных к поисковым работам, с целью открытия новых месторождений нефти и газа или новых залежей на ранее открытых месторождениях и оценки их промышленной значимости.

В поисково-оценочных скважинах производятся исследования с целью получения информации о геологическом строении и оценки нефтегазоносности вскрытого разреза отложений.

Бурение скважин связано с определенными видами хозяйственной деятельности субъектов нефтегазового комплекса. Эксплуатационные скважины бурят для разработки и эксплуатации залежей нефти и газа. В эту категорию входят опережающие эксплуатационные, эксплуатационные, нагнетательные и наблюдательные (контрольные, пьезометрические) скважины.

При бурении эксплуатационных скважин осуществляют необходимый отбор керна по продуктивным пластам и комплекс геолого-технологических и геофизических исследований, устанавливаемый в проектах бурения с учетом конкретных задач той или иной группы скважин и степени геологической изученности месторождения.

Специальные скважины бурят для: •

проведения специальных исследований; •

сброса промысловых вод; •

ликвидации открытых фонтанов нефти и газа; •

подготовки подземныххранилищуглеводородов и закачки в них газа и жидких углеводородов (номенклатуру скважин определяют в соответствии с действующими нормативными документами); •

строительства установок для захоронения промышленных стоков (нагнетательные, контрольные, наблюдательные); •

разведки и добычи технических вод. Бурение скважин связано с определенными видами хозяйственной деятельности субъектов нефтегазового комплекса, осуществляемыми при недропользовании. Поскольку недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, то предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, в которой определяются основные условия пользования недрами.

В соответствии с приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 7 февраля 2001 г. № 126 «Об утверждении временных положений и классификаций» совокупность взаимосвязанных, применяемых в определенной последовательности работ по изучению недр, обеспечивающих подготовку разведанных запасов нефти, газового конденсата и природного газа для промышленного освоения, именуется «геолого-разведочный процесс». Геолого-разведочные работы на нефть и газ в зависимости от стоящих перед ними задач, состояния изученности нефтегазоносности недр подразделяются на этапы (с выделением в них стадий): •

региональный; •

поисково-оценочный; •

разведочный.

На региональном этапе проводится изучение основных закономерностей геологического строения слабо исследованных осадочных бассейнов и их участков и отдельных литолого-стратиграфических комплексов, оценка перспектив их нефтегазоносности и определение первоочередных районов и литолого-стратиграфических комплексов для постановки поисковых работ на нефть и газ на конкретных объемах. В соответствии с задачами региональный этап разделяют на две стадии: прогноза нефтегазоносности и оценки зон нефте- газонакопления.

Поисково-оценочные работы проводятся в целях обнаружения новых месторождений нефти и газа или новых залежей на ранее открытых месторождениях и оценки их запасов по сумме категорий С1 и С2. Поисково-оценочный этап разделяется на стадии: выявления объектов поискового бурения, подготовки объектов к поисковому бурению, поиска и оценки месторождений (залежей).

На разведочном этапе осуществляется изучение характеристик месторождений (залежей), обеспечивающих составление технологической схемы разработки (проекта опытно- промышленной эксплуатации) месторождения (залежи) нефти или проекта опытно-промышленной эксплуатации месторождения (залежи) газа, а также уточнение промысловых характеристик эксплуатационных объектов в процессе разработки.

В целях уяснения вопроса о том, можно ли отнести перечисленные выше виды деятельности, в процессе осуществления которых бурятся скважины на нефть и газ, к градостроительной деятельности, определим отношения, регулируемые градостроительным законодательством. В соответствии со ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательством о градостроительной деятельности регулируются отношения по: •

территориальному планированию, т. е. отношения, связанные с планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных и иных зон; •

градостроительному зонированию, т. е. отношения, связанные с зонированием территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; •

архитектурно-строительному проектированию, т. е. отношения, связанные с подготовкой проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие харак-

теристики надежности и безопасности таких объектов; •

планировке территорий, т. е. отношения, связанные с подготовкой документации по планировке территории в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов; •

строительству объектов капитального строительства, т. е. отношения, связанные с созданием зданий, строений, сооружений, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек; •

реконструкции объектов капитального строительства, т. е. отношения, связанные с изменением параметров объектов капитального строительства, их частей, показателей и качества инженерно-технического обеспечения.

Перечисленные выше отношения именуются градостроительными отношениями.

Геолого-разведочные и иные работы, при осуществлении которых проводится бурение «нефтяных и газовых скважин», не могут быть отнесены к сфере капитального строительства. Очевидно, что бурение скважин, проводимое при осуществлении этих работ, не может регулироваться законодательством о градостроительной деятельности.

Давая техническую характеристику скважин, необходимо отметить, что строительство скважин в нефтегазовом комплексе является специфическим: здесь наряду с общими принципами ведения строительства и его финансирования действуют специфические правила, обусловленные особенностями производственного процесса бурения скважин. Бурение определяется как процесс создания горной выработки преимущественно круглого сечения путем разрушения горных пород главным образом буровым инструментом с удалением продуктов разрушения. Бурение разведочное — бурение скважин с целью поисков и разведки месторождений полезных ископаемых или инженерно-геологических и гидрогеологических изысканий. Бурение сверхглубокое — процесс сооружения скважин в земной коре на глубины, близкие к предельным для современной науки и практики. Предназначено для поиска и разведки глубокозалегающих месторождений полезных ископаемых, изучения геолого-физических параметров земных недр, закономерностей образования и размещения минерального сырья, изучения состояния земной коры в научных целях49.

Специфической особенностью нефтегазодобывающей промышленности является отнесение к активной части производственных фондов стоимости скважин, классифицируемых как сооружения. В структуре основных фондов нефтяных предприятий сооружения (скважины) занимают более 60%.

Исходя из краткого описания нефтяных скважин и кустовых площадок, можно отнести их к объектам, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба назначению. Во-первых, указанные объекты являются сооружениями и связаны с конкретным местом на земной поверхности. Во-вторых, схема расположения скважин на месторождениях определяется строго в соответствии с проектами их разработки. В-третьих, скважины представляют собой технические сооружения, которые невозможно переместить без изменения индивидуальных параметров.

Таким образом, следует отметить основные признаки рассматриваемых объектов: 1.

Скважины относятся к сооружениям, прочно связанным с землей. 2.

Бурение скважин осуществляется с соблюдением специальных правил, связанных с недропользованием и ведением геолого-разведочных работ.

3. Перемещение пробуренных скважин невозможно без несоразмерного ущерба их назначению.

Из характеристики скважин как горно-технических сооружений бесспорно вытекает, что нефтяные скважины относятся к недвижимому имуществу.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что действующее законодательство пока не учитывает специфику скважин как объектов специфического вида недвижимости. Специфика этих сооружений видится в следующем: 1.

Скважины возводятся в процессе использования участков недр, предоставленных недропользователям для соответствующих целей на определенный срок, установленный в лицензии. 2.

Строительство указанных сооружений осуществляется по специальным горно-техническим нормам и правилам (в отличие от общепринятых в строительстве СНиПов). 3.

Располагаются на земельных участках, имеющих специальный правовой режим, предоставление которых осуществляется после оформления горного отвода.

С учетом этой специфики должно быть разработано специальное положение о регистрации прав на недвижимое имущество, создаваемое в процессе использования участков недр, и сделок с ним либо отдельное положение о государственной регистрации нефтяных (газовых) скважин и сделок с ними. Возможно также включение в правовой оборот нового понятия — «горное имущество», и, соответственно, может быть разработано положение о порядке регистрации прав на горное недвижимое имущество и сделок с ним.

Такое понятие, как «горное имущество», появилось в проекте структуры Горного кодекса Российской Федерации50. Авторами проекта горное имущество определяется следующим образом: «Имущество, созданное или приобретенное пользователем недр и непосредственно обеспечивающее процесс недропользования, является горным имуществом. Горное имущество может быть связанным и несвязанным. Связанное горное имущество состоит из недвижимого имущества и части движимого, которое не может быть отделено от недр без нанесения несоразмерного ущерба (горные выработки, буровые скважины, элементы их крепления и обсадки, система водоотлива и приустьевое наземное оборудование горных выработок, стволы, подъездные пути, маркшейдерские знаки и другое имущество). Перечень связанного горного имущества определяется по каждому объекту недропользования в зависимости от горно-геологических свойств недр, вида полезного ископаемого, технологии ведения добычных работ».

В данном проекте Горного кодекса появляется также специальный вид сделок — передача связанного горного имущества недропользователем в связи с прекращением предоставленного ему права пользования недрами.

Это представляется обоснованным. Полагаем, что скважины должны быть отнесены к горному имуществу. В предлагаемом к разработке Положении о регистрации прав на горное имущество и сделок с ним также должна учитываться специфика сделок с горным имуществом. В частности, как указывается в проекте, с прекращением действия права пользования недрами недропользователь теряет право на связанное горное имущество. При передаче связанного горного имущества недропользователь имеет право на справедливую компенсацию затрат. При установлении размера компенсации учитываются затраты, понесенные пользователем недр на создание и приобретение горного имущества, срок пользования им, его техническое состояние на момент отчуждения, наличие и качество технической документации по отчуждаемому горному имуществу, другие факторы.

Скважины и площадки, являющиеся сооружениями, как отдельные виды недвижимого имущества при приватизации предприятий нефтедобывающей и газовой промышлен ности учитывались в составе приватизированного имуще- ства в акте стоимости зданий и сооружений (приложение 1 к Плану приватизации предприятия). При этом скважины глубокого бурения оставались в государственной собственности.

Представляется, что идентификация, «опознавание» скважин на сегодняшний день возможны в основном по технической документации, хранящейся на предприятии (технический паспорт скважины, отчеты по строительству, соответствующие условиям лицензии об обязательствах недропользователя по бурению скважин на этапах поиска, разведки и добычи сырья согласно схеме размещения скважин, их конструкции, определенным оборудованию и технологии бурения, объему затрат на строительство). В связи с этим представляется необходимым ведение кадастрового и технического учета нефтяных скважин, принимая во внимание деление скважин на различные виды.

Согласно п. 3 ст. 12 Федерального закона от 21 июля 1997

г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и п. 6 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в случае, если в установленном порядке объекту недвижимого имущества не присвоен кадастровый номер, идентификация объекта недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество осуществляется по условному номеру, который присваивается ему органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, на основании нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в области юстиции.

В соответствии с требованиями Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 447, недвижимое федеральное имущество подлежит учету.

Существует также Положение о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета, числящихся на балансе государственных геологических предприятий, зарегистрированное в Минюсте России 25 сентября 1995 г., per. № 953. Во исполнение вышеназванного Положения была сформирована Центральная комиссия по решению вопросов, связанных с приемом- сдачей скважин, создание которой предусмотрено п. 1 распоряжения Госкомимущества России от 14 декабря 1995 г. № 1817-р.

Для сравнения приведем опыт правового регулирования рассматриваемых отношений в других государствах. Например, в Норвегии принято Постановление о мерах безопасности при разведке и разведочном бурении на залежи углеводородов на Шпицбергене, которое введено Королевским указом от 25 марта 1988 г. в силу ст. 4 Закона от 17 июля 1925 г. № 11 о Шпицбергене. Постановление применяется к вопросам безопасности в связи с разведкой, разведочным бурением на залежи углеводородов или в связи с другой разведочной деятельностью, ведущейся в соответствии с Законом о полезных ископаемых Шпицбергена в тех районах, где залежи углеводородов могут находиться на территории Шпицбергена и на его шельфе в пределах территориальных вод. В ст. 19 «Разведка залежей углеводородов» установлено, что обладатели лицензии могут без специальных разрешений в соответствии с Постановлением проводить следующие операции: 1.

Магнитные исследования. 2.

Гравиметрические исследования. 3.

Сейсмические исследования. 4.

Измерения теплопроводности. 5.

Радиометрические измерения. 6.

Геохимические исследования. 7.

Общие геологические исследования.

Отчет, касающийся подобных исследований, должен быть представлен через губернатора в Норвежский директорат нефти не позднее шести недель до начала исследований. При этом должен вестись ежедневный буровой журнал проведенных исследований. В случае сейсмических исследований буровой журнал должен содержать информацию о величине взрывных зарядов, числе взрывов и точном местонахождении пунктов взрывов. Буровой журнал должен содержать информацию обо всех полностью или частично не взорвавшихся зарядах. Журнал должен также содержать информацию о воздействии исследования на флору и фауну района. Норвежский директорат нефти и губернатор могут потребовать представления бурового журнала. В самые сжатые сроки, но не позднее шести месяцев до планируемого начала бурения и обслуживания скважин, обладатель лицензии должен представить Норвежскому директорату нефти через губернатора следующую документацию (документы должны представляться в двух экземплярах): 1.

Общее описание проекта. 2.

Организационный план, устанавливающий степень ответственности управляющих всем проектом. 3.

Описание и оценка местоположения буровой установки (ст. 27). 4.

План чрезвычайных мер (ст. 67). 5.

План транспортной системы. 6.

План и описание телекоммуникационных установок (гл. V). 7.

План транспортировки, хранения и использования приборов ионизирующей радиации (гл. VI). 8.

План противопожарной безопасности (гл. VII). 9.

Описание буровой установки и ее основных систем и оборудования с необходимыми чертежами и спецификациями (ст. 25). 10.

План оповещения Норвежского директората нефти по вопросам, относящимся одновременно к геологии и буровым операциям. Представляются также чертежи, связанные с предстоящим бурением. Норвежский директорат нефти должен издать письменное одобрение буровой установки с необходимым оборудованием.

Пример Норвегии свидетельствует о том, что бурение скважин не отнесено к строительной деятельности, контроль и надзор осуществляются Норвежским директоратом нефти.

На наш взгляд, требуется совершенствование российского законодательства в сфере регулирования рассматриваемых отношений по следующим направлениям: необходимо дополнить Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» специальной нормой «Государственная регистрация прав предприятия на недвижимое имущество и сделок с ним», в которой следует прописать правила такой регистрации: должен содержаться примерный перечень недвижимого имущества (в этом перечне должны быть указаны сооружения, к числу которых нами отнесены нефтяные скважины и кустовые площадки); должен быть определен орган, осуществляющий регистрацию; указано место регистрации; установлен порядок регистрации.

В целом необходим, конечно, Горный кодекс, в рамках которого должен быть определен правовой режим горного имущества, к которому следует отнести и скважины, бурящиеся при геолого-разведочных работах и разработке нефтяных и газовых месторождений.

Контрольные вопросы 1.

Формирование и развитие горного права России. 2.

Понятие и предмет горного права. 3.

Методы горного права. 4.

Понятие и виды источников горного права. 5.

Федеральное законодательство о недрах. 6.

Структура и основные положения Закона Российской Федерации «О недрах». 7.

Структура и содержание горного законодательства. 8.

Законодательство о промышленной и экологической безопасности. Контрольные тестовые задания 9.

Законодательство субъектов Российской Федерации. 10.

Локальные нормативные правовые акты. 11.

Договорное регулирование. 12.

Значение актов судебной власти.