ВОСПОМИНАНИЯ О БУДУЩЕМ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ кризисных ЯВЛЕНИЙ
Не успели утихнуть страсти по недавним событиям мирового финансово-экономического кризиса (2008-2009 г.), как новая волна явлений негативного характера становится объективной реальностью экономического развития 2012-2013 годов. Проблемы испытывают ранее благополучные экономики Европы - Греция, Испания, Италия и др. Большевистские решения Евросоюза по преодолению финансовых проблем Кипра подорвали доверие к действиям финансовых властей в частности и к роли государства в современном мире вообще. Банковская система Российской Федерации в последние годы также развивается непосредственно в условиях влияния на нее кризисных явлений, характерных для мировой финансовой системы. Это обстоятельство не может не отражаться на методах регулирования банковской деятельности, и прежде всего, на методах правового регулирования. Кризисные явления 2008-2009 годов привели к созданию механизмов правового регулирования, достаточно успешно реализованных совместными усилиями государственных и финансовых институтов в России. Известное выражение «генералы готовы только к прошедшей войне» вызывает необходимость проанализировать имеющийся правовой инструментарий борьбы с кризисными явлениями в финансовой сфере и ответить на вопрос о том, готова ли страна вновь достойно встретить экономические неурядицы. Обсуждение обозначенной проблемы тесно переплетается с обострившимся в связи с кризисом вопросом о масштабах допустимого вмешательства государства в рыночную экономику, в том числе в части регулирования банковского сектора. Мировой экономический кризис, разразившийся в 2008-2009 годах, отличался от кризисов последних десятилетий двумя особенностями: во-первых, он имел глобальный характер, и во-вторых, он, прежде всего, начал распространяться в финансово-банковской сфере. Банковская система - важнейшая часть экономики, обеспечивающая последней условия функционирования и развития. Без развития банковской системы невозможно развитие современной экономики. Можно сказать, что оказание банковских услуг всем субъектам экономических отношений является главной задачей банковской системы. Выполнение банковской системой ее главной задачи обеспечивается правовым регулированием банковской деятельности со стороны государства в лице его различных органов. Правовое регулирование является решающим фактором развития банковской системы. Качество банковского обслуживания всей экономики зависит от двух важных показателей: стабильности и уровня конкуренции в банковском секторе. Рынок банковских услуг, как и любой другой рынок, не может функционировать и развиваться при отсутствии конкуренции. Таким образом, целью правового регулирования является, прежде всего, обеспечение стабильности и конкуренции на рынке банковских услуг, которые способствуют развитию экономики. Если говорить о правовом регулировании в условиях кризиса экономики в целом и рынка банковских услуг в частности, то очевидно, что оно должно быть направлено, прежде всего, на обеспечение стабильности, но вместе с тем и на стимулирование роста и развития рынка банковских услуг за счет сохранения и совершенствования условий конкурентной среды. Правовое регулирование рынка банковских услуг в кризисный период, как и в другое время, осуществляется на двух уровнях: федеральных законов и нормативных актов Банка России. Особенность состоит в том, что принятие законов и нормативных актов в период кризиса происходит намного оперативнее. Это, с одной стороны, позволяет быстро реагировать на кризисные изменения в экономике и банковской системе, а с другой - неизбежно увеличивает риск принятия недостаточно продуманных решений. Главные проблемы, с которыми столкнулась банковская система в кризис, - дефицит ликвидности и ухудшение качества активов. Первая была вызвана сокращением внешних заимствований, оттоком капитала из страны, «схлопыва- нием» рынка межбанковского кредитования, оттоком вкладов физических лиц, а вторая - относительно резкой отрицательной переоценкой портфелей ценных бумаг и постепенным ухудшением качества кредитных портфелей. Ухудшение качества активов, кроме снижения рентабельности, в конечном счете также приводит к дефициту ликвидности. Если проанализировать так называемое антикризисное законодательство, то можно прийти к выводу, что для преодоления последствий финансового кризиса государством применяются средства, основная масса которых направлена на регулирование именно банковской системы. Более того, нормы документов различного уровня направлены в основном на совершенствование уже существующих к моменту возникновения кризиса инструментов банковского регулирования и надзора. Действительно, с момента начала раскручивания спирали мирового финансового экономического кризиса Банком России как органом банковского регулирования и надзора и проводником денежно-кредитной политики был использован практически весь имеющийся арсенал инструментов, способных в той или иной мере обеспечить устойчивость национальной экономики и основных ее финансовых посредников - кредитных организаций. Рассмотрим, какие федеральные законы были приняты в этот период и как они повлияли на российскую банковскую систему. Во-первых, это Федеральный закон от 13 октября 2008 года № 171-ФЗ «О внесении изменения в статью 46 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в части предоставления кредитов без обеспечения). Этим законом в статью 46 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» внесена норма, которая предусматривает право Банка России предоставлять российским кредитным организациям кредиты без обеспечения, или, как их еще называют, «беззалоговые» кредиты, на срок не более шести месяцев. При этом порядок и условия предоставления таких кредитов, в том числе требования, предъявляемые к кредитным организациям, включая требования к их уровню рейтинга, в соответствии с Законом устанавливаются Советом директоров Банка России. В последующем (Федеральный закон от 30 декабря № 317-Ф3) срок, на который Банк России вправе предоставить такой кредит, был увеличен до одного года. В этом важнейшем законе выразилась необходимость расширения возможностей Банка России по рефинансированию кредитных организаций. Первый аукцион по предоставлению кредитов без обеспечения был проведен 20 октября 2008 года. Объем задолженности кредитных организаций перед Банком России по беззалоговым кредитам достиг максимума в середине февраля 2009 года, тогда он превысил 1920 млрд. рублей. Затем он начал сокращаться и на 10 сентября 2009 года составил 437 млрд. рублей. Таким образом, объем задолженности снизился более чем в 4 раза. В кризисный период к механизму беззалогового кредитования были допущены 217 кредитных организаций. Из них задолженность перед Банком России по этому виду кредитования на 10 сентября 2009 года имели только 75 кредитных организаций. Оперативно разработанным новым законом являлся Федеральный закон от 13 октября 2008 года № 173-Ф3 «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации», в который в дальнейшем по мере изменения экономической ситуации в стране шесть раз вносились изменения. Целью закона явилось предоставление Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» права предоставлять организациям, в том числе кредитным организациям, кредиты в иностранной валюте, предназначенные для погашения и обслуживания кредитов и займов, полученных указанными организациями до 25 сентября 2008 года от иностранных организаций. Закон предусматривал, в частности, что общая сумма указанных кредитов (займов) по состоянию на 31 декабря 2009 года не должна превышать 50 млрд. долларов США. В целях обеспечения возможности предоставления Внешэкономбанком кредитов (займов) законом было предусмотрено размещение Банком России во Внешэкономбанке депозитов на общую сумму не более 50 млрд. долларов США сроком на 1 год по ставке, превышающей на один процентный пункт ставку LIBOR на дату размещения депозита, с возможностью дальнейшей пролонгации в соответствии с условиями кредитных соглашений, заключенных Внешэкономбанком. Кроме того Законом предусматривалось, что Банк России предоставляет Сбербанку России субординированные кредиты (займы) без обеспечения на общую сумму, не превышающую 500 млрд. рублей, на срок до 31 декабря 2019 года включительно по ставке 8 процентов годовых (впоследствии Федеральным законом от 27.07.2010 № 206-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» ставка была снижена до 6,5 процентов годовых). Указанные кредиты (займы) могли быть предоставлены полностью или частично путем приобретения Банком России выпускаемых Сбербанком России облигаций и (или) выпускаемых в его пользу и гарантированных Сбербанком России еврооблигаций, размещаемых и (или) обращающихся на территории Российской Федерации и (или) за пределами территории Российской Федерации. В соответствии с законом Внешэкономбанк со дня вступления в силу закона и до 31 декабря 2008 года включительно предоставлял субординированные кредиты (займы) без обеспечения на срок до 31 декабря 2019 года включительно по ставке 8 процентов годовых (впоследствии Федеральным законом от 27.07.2010 № 206-ФЗ ставка была снижена до 6,5 процентов годовых) ОАО «Банк ВТБ» на сумму, не превышающую 200 млрд. рублей, и ОАО «Россельхозбанк» на сумму, не превышающую 25 млрд. рублей. Кроме того Внешэкономбанк наделялся правом до 31 декабря 2009 года предоставлять российским кредитным организациям, соответствующим установленным законом условиям, субординированные кредиты (займы) без обеспечения на срок до 31 декабря 2019 года включительно по ставке 8 процентов годовых в размерах, предельные значения которых также указаны в законе. В целях предоставления перечисленных кредитов (займов) во Внешэкономбанке на депозиты могут быть размещены средства фонда национального благосостояния сроком до 31 декабря 2019 года включительно на общую сумму не более 450 млрд. рублей (впоследствии сумма была снижена до 410 млрд. рублей) по ставке 7 процентов годовых (впоследствии ставка была снижена до 6,25 процентов годовых) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Помимо этого в целях стимулирования сделок на межбанковском кредитном рынке Банку России было предоставлено право заключать с кредитными организациями соглашения, предусматривающие компенсацию Банком России таким кредитным организациям части убытков (расходов), возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями, совершенным со дня вступления в силу закона и до 31 декабря 2009 года включительно, у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций. К 1 июля 2009 года Банк России заключил 17 соглашений с крупнейшими банками. На 1 сентября таких соглашений было 18. При этом по состоянию на 1 июля 2009 года под действие заключенных соглашений подпадали операции банков с 371 кредитной организацией - заемщиком, а на 1 сентября 2009 года - с 370. Среднедневной объем задолженности по компенсируемым сделкам составил в IV квартале 2008 года 8,5 млрд. рублей, в первом полугодии 2009 года - 30,1 млрд. рублей, в августе 2009 года - 48,7 млрд. рублей. Эти данные говорят о том, что масштабы применения этого механизма сыграли свою роль в активизации межбанковского рынка. За все время зафиксирован только 1 страховой случай, когда кредитная организация своевременно не вернула межбанковский кредит банку-кредитору. Банк России разместил в банке-кредиторе «компенсационный» депозит в размере 14 млн. рублей. После погашения просроченной задолженности банком-заемщиком банк-кредитор возвратил «компенсационный» депозит Банку России. В соответствии с пунктом 101 Плана действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год в Федеральный закон № 173-Ф3 Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» были внесены дополнения, предусматривающие предоставление Внешэкономбанку права до 31 декабря 2010 года включительно предоставлять субординированный кредит (заем) без обеспечения на срок до 31 декабря 2020 года включительно российской кредитной организации, ранее получившей субординированный кредит от Внешэкономбанка и вновь обратившейся за получением указанного кредита, субординированного кредита (займа) без обеспечения в объеме, до трех раз превышающем сумму вновь привлекаемых указанной кредитной организацией субординированных кредитов (займов) и (или) сумм в оплату взноса в ее уставный капитал от третьих лиц, а также долгосрочное кредитование ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» за счет средств Фонда национального благосостояния, размещенных на депозиты во Внешэкономбанке. При этом в закон вносились изменения, сокращающие общую сумму средств Фонда национального благосостояния, размещаемых на депозиты во Внешэкономбанке в целях предоставления субординированных кредитов (займов) без обеспечения российским кредитным организациям, на сумму средств, предусмотренных для финансирования ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию». Кроме того, Закон о внесении изменений предусматривал увеличение процентной ставки по субординированным кредитам, предоставляемым кредитным организациям, с 8 процентов годовых до 9,5 процента годовых, а процентной ставки по депозитам, размещенным во Внешэкономбанке за счет средств Фонда национального благосостояния, - с 7 до 8,5 процента годовых. По ранее заключенным кредитным и депозитным договорам процентная ставка не пересматривалась. Впоследствии Федеральным законом от 27.07.2010 № 206-ФЗ ставка по субординированным кредитам была снижена до 7,5 процента годовых, а Федеральным законом от 22.05.2010 № 101-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» ставка по депозитам, размещенным во Внешэкономбанке, была снижена до 6,25 процента годовых. В правовом аспекте названный антикризисный механизм работает и в настоящее время. Федеральным законом от 25 ноября 2009 года № 279-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» действие механизма компенсации Банком России кредитным организациям части убытков (расходов), возникших у них по совершенным сделкам с другими кредитными организациями, у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций, было продлено на один год - до 31 декабря 2010 года. Наконец, Федеральным законом от 27 декабря 2009 года № 361-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» установлена возможность продления срока пользования кредитом (займом) в иностранной валюте для погашения и (или) обслуживания кредитов (займов), полученных до 25 сентября 2008 года от иностранных организаций. Одновременно в целях защиты интересов вкладчиков был принят Федеральный закон от 13 октября 2008 года № 174-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации». Анализ ситуации, сложившейся к осени 2008 года, свидетельствовал о том, что в 2009 году могла возникнуть ощутимая социальная и экономическая потребность в повышении существующего уровня возмещения по вкладам. Проведенные расчеты показали, что с точки зрения социально-экономического развития страны и доходов населения оптимальный размер суммы вклада, покрываемого страховой защитой, будет находиться на уровне 700 тыс. руб. Установление предельного размера возмещения по вкладам на таком уровне реализовывало его основную социальную функцию - в максимально полном объеме защищать интересы массового вкладчика. В этой связи законом было установлено, что возмещение по вкладам в банке, в отношении которого наступил страховой случай, выплачивается вкладчику в размере 100 процентов суммы вкладов в банке, но не более 700 000 рублей. Хотелось бы обратить внимание на то, что в редакции, действовавшей до внесения рассматриваемых изменений, возмещение по вкладам в банке, в отношении которого наступил страховой случай, в размере 100 процентов предусматривалось по сумме, не превышающей 100 000 рублей, а сверх этой суммы - 90 процентов, но в совокупности не более 400 000 рублей. В целях обеспечения принципа справедливого распределения мер социальной защищенности и создания равноценных условий для вкладчиков банков, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов, аналогичные изменения были внесены и в статью 6 Федерального закона «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Эта мера позволила стабилизировать ситуацию в банковском секторе и насколько это возможно избежать массового оттока вкладчиков. Кроме того, для поддержания финансовой устойчивости системы страхования вкладов и недопущения чрезмерных выплат из фонда страхования при наступлении страхового случая Банку России, в соответствии с Законом, было предоставлено полномочие по введению ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки (но не ниже двух третей ставки рефинансирования Банка России по банковским вкладам в рублях и не ниже ставки ЛИБОР по банковским вкладам в иностранной валюте на дату введения ограничения), на срок до 1 года. Срок действия этого полномочия Банка России был ограничен периодом до 31 декабря 2009 года. Следует заметить, что в настоящее время рассматривается вопрос о предоставлении Банку России такого права на постоянной основе. Уместно напомнить, что аналогичная норма уже содержалась в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», она была введена в 2004 году для стабилизации ситуации в банковском секторе, носила временный характер и действовала до 31 декабря 2006 года. Норма позволяет ограничить политику банков по установлению чрезмерно завышенных ставок по банковским вкладам, негативно влияющую на конкуренцию в банковском секторе. Федеральным законом от 25.11.2009 № 280-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» предусматривалось продление на 1 год (до 31 декабря 2010 года) срока действия полномочия Банка России при определенных обстоятельствах вводить ограничение на величину процентной ставки в договорах банковского вклада. При этом сохранялось требование о том, что такое ограничение могло вводиться только в случае неисполнения банком в установленный Банком России срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков). Размер ограничения оставался также неизменным и мог быть установлен в виде максимального значения процентной ставки (но не ниже двух третей ставки рефинансирования Банка России по банковским вкладам в рублях и не ниже ставки ЛИБОР по банковским вкладам в иностранной валюте на дату введения ограничения), в договорах, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения. Еще один закон, принятый в октябре и как бы примкнувший к ряду антикризисных законов, - это Федеральный закон от 27.10.2008 № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и статью 12 Федерального закона «О рынке ценных бумаг», принятый в целях повышения эффективности системы рефинансирования банковского сектора. Похожий законопроект обсуждался еще в 2004 году, но тогда Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам не поддержал поправки, предлагавшиеся в Закон о Центральном банке. После принятия закона в октябре 2008 года Банк России в соответствии с принятыми в статью 39 Закона о Центральном банке поправками получил право совершать операции на открытом рынке не только с государственными ценными бумагами и облигациями Банка России, но и с корпоративными ценными бумагами, перечень которых определялся Советом директоров, при условии их допуска к обращению на торгах фондовых бирж и иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг. При этом, учитывая содержащийся в статье 8 Закона о Центральном банке запрет на участие Банка России в капиталах и членстве в коммерческих (в том числе кредитных) организациях, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законодатель ограничил право Банка России на проведение операций по купле-продаже акций только совершением краткосрочных сделок РЕПО и реализацией акций в случае отказа контрагента от исполнения обязательств по такой обратной сделке. Корреспондирующие поправки были внесены и в статью 46 Закона, регламентирующую банковские операции и сделки Банка России. Кроме того, Банк России был наделен правом продавать ценные бумаги, выступающие обеспечением кредитов Банка России. Для устранения рисков изменения уровня рыночных цен на ценные бумаги, используемые в операциях Банка России, законом устанавливалось требование к раскрытию Банком России информации об объеме сделок, совершенных им на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг. Поскольку в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» к участию в торгах допускались только профессиональные участники рынка ценных бумаг - коммерческие организации (дилеры, брокеры, управляющие), то в условиях, когда значительная часть операций с ценными бумагами совершалась на организованном рынке, указанное ограничение по участникам организованных торгов создавало необоснованные препятствия для проведения Банком России денежно-кредитной политики через инфраструктуру организованного рынка ценных бумаг, а также для отчуждения (реализации) ценных бумаг, являющихся обеспечением по кредитам, предоставляемым кредитным организациям. В этой связи были внесены изменения в статью 12 Федерального закона «О рынке ценных бумаг», дополнившие перечень участников торгов на фондовой бирже Банком России. Финансовая нестабильность, возникшая в сентябре- октябре 2008 года, потребовала поиска адекватного решения для еще одной задачи, имеющей весьма серьезное самостоятельное значение. Речь идет об урегулировании проблем отдельных банков, как правило, крупных, банкротство которых могло и может представлять собой системную угрозу для банковского сектора, интересов кредиторов и социальной стабильности. В этой связи был принят Федеральный закон от 27 октября 2008 года № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года», содержащий набор необходимых дополнительных инструментов по предупреждению банкротства банков. Приоритетом при их применении являлось сохранение активов проблемного банка в обороте, защита интересов кредиторов и обеспечение системной стабильности путем перехода банка (его активов и обязательств перед кредиторами) под контроль нового инвестора без отзыва лицензии на осуществление банковских операций. Положения Закона применялись до 31 декабря 2011 года включительно. В соответствии с Законом реализация новых функций по предупреждению банкротства банков и выполнение соответствующей организационной работы поручались Законом Агентству по страхованию вкладов (далее - АСВ) в тесном взаимодействии и под контролем Банка России. Финансирование мероприятий по предупреждению банкротства банков помимо средств новых инвесторов, согласно закону, осуществлялось за счет средств фонда страхования вкладов (для этих целей Агентству из федерального бюджета были выделены дополнительные средства в качестве имущественного взноса Российской Федерации в имущество Агентства), а также кредитов Банка России, предоставляемых Агентству на срок до 5 лет. Законом предусматривалось, что специальные процедуры предупреждения банкротства банков (с использованием государственных средств) применяются Банком России в каждом конкретном случае. Соответствующее решение может быть принято по результатам работы наблюдателей, направленных Банком России и АСВ в банк, и оценки ими реального положения дел. Предусматривались следующие основные процедуры: 1) проведение рекапитализации банка за счет средств новых инвесторов; 2) в случаях, когда инвестор временно отсутствует (например, в связи со сложной ситуацией на рынке), в качестве резервного варианта предусматривается рекапитализация банка за счет государственных средств и его последующая продажа; 3) перевод в другой, финансово устойчивый банк, обязательств проблемного банка перед кредиторами с одновременной передачей активов на эквивалентную рыночную стоимость (после этого проблемный банк может быть ликвидирован); 4) выкуп активов банка (в том числе неработающих, долгосрочных, не приносящих доход). Указанные процедуры в различных сочетаниях могли применяться для двух сценариев. Первый сценарий предусматривал, что между новым инвестором и старыми владельцами банка достигнуто соглашение о продаже банка. В этом случае инвестору и (или) банку со стороны АСВ может быть оказана финансовая помощь, например выдан кредит и осуществлен выкуп у банка активов, не приносящих дохода. Второй сценарий предусматривал действия при отсутствии нового инвестора. В этом варианте Банком России временно мог быть установлен административный контроль над проблемным банком. В его рамках была предусмотрена процедура принудительного приведения капитала банка в соответствие с величиной его собственных средств (при отрицательных значениях капитал списывается до одного рубля), приостановление полномочий органов управления банка и их передача временной администрации. Полномочия временной администрации передавались АСВ. После уменьшения капитала временной администрацией могло быть принято решение о его увеличении. Дополнительная эмиссия акций (долей) могла быть сразу выкуплена инвестором либо на период поиска инвестора в капитал банка было вправе временно войти АСВ. Для последнего случая предусмотрена процедура быстрого выхода из капитала: при получении предложения о продаже акций (долей) АСВ обязано выставить их на торги; цена реализации не должна быть ниже большей из двух величин: стоимости чистых активов банка или расходов АСВ по предупреждению его банкротства. Законом была предусмотрена возможность перевода в другой банк обязательств проблемного банка перед кредиторами с одновременной передачей активов на эквивалентную стоимость. Данная мера позволяла сохранить активы банка в обороте, обеспечить кредиторам быстрый доступ к их средствам и системе расчетов. Обязательства перед кредиторами передавались в соответствии с их очередностью, допускалась также передача застрахованной части обязательств. В последнем случае при превышении размера передаваемых застрахованных обязательств над стоимостью отчуждаемых активов за счет фонда страхования вкладов возможна выплата компенсации банку-приобретателю, а также кредиторам проблемного банка в целях справедливого удовлетворения оставшихся требований. Подобный механизм широко используется в мировой практике. Проводимые АСВ мероприятия должны быть включены в план участия АСВ в предупреждении банкротства банка. Указанный план подлежал согласованию с Комитетом банковского надзора Банка России. Кроме того, Законом установлено, что на период его действия к отношениям, им регулируемым, положения таких федеральных законов, как: «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и «О банках и банковской деятельности» должны были применяться с учетом положений данного Закона. Для Банка России, в частности, это означало, что кредит Банка России мог быть предоставлен АСВ без обеспечения на срок до пяти лет. Кроме того, не действовали положения об обязательном уведомлении кредиторов об их праве требовать от банка прекращения или досрочного исполнения им обязательств и возмещения связанных с этим убытков. Не менее существенным является положение Закона, устанавливающее, что на приобретение Агентством либо инвестором акций (долей) банка в соответствии с мерами по предупреждению банкротства банка не распространяются положения федеральных законов, регламентирующие порядок: 1) получения предварительного согласия Банка России на приобретение акций (долей) банка; 2) получения согласия на осуществление сделки с акциями (долями) банка федерального антимонопольного органа (направления уведомления федеральному антимонопольному органу); 3) приобретения 30 и более процентов обыкновенных акций банка, являющегося акционерным обществом; 4) соблюдения минимального размера уставного капитала банка, установленного федеральным законом и нормативными актами Банка России на дату государственной регистрации банка; 5) соблюдения порядка раскрытия информации в форме сообщений о существенных фактах (событиях, действиях), касающихся финансово-хозяйственной деятельности банка; 6) привлечения государственного финансового контрольного органа для определения цены размещения акций. Во исполнение данного закона Банком России в оперативном порядке были разработаны и приняты 13 нормативных актов, направленных на установление норм, обеспечивающих механизм реализации Закона, а также механизм взаимодействия как структурных подразделений Банка России, так и Банка России и АСВ в процессе применения норм Закона. Среди этих нормативных актов Положение Банка России, регулирующее особенности выпуска (дополнительного выпуска) и регистрации акций банка при осуществлении мер по предупреждению банкротства, осуществляемых в соответствии с законом (Положение Банка России от 29 октября 2008 года № 325-П), а также 12 указаний, как вносящих необходимые изменения в уже действующие нормативные акты Банка России, так и новых, регулирующих вопросы взаимодействия Банка России и АСВ (Указания Банка России от 29 октября 2008 года № 2106-У - 2117-У). В дополнение к этому, также хочу обратить внимание на оперативность нормотворческой деятельности Банка России в данном направлении: Закон о дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы был опубликован в «Российской газете» 28 октября 2008 года и вступил в силу со дня официального опубликования, а уже на следующий день Банком России был принят «пакет», состоящий из 8 нормативных актов, которые в кратчайшие сроки, а именно 31 октября 2008 года, были зарегистрированы Минюстом России и уже 1 ноября были опубликованы в Вестнике Банка России и с этого же дня вступили в силу. Федеральным законом от 19 июля 2009 года № 193-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года», в рассматриваемый Закон были внесены изменения, предусматривающие, что в случае, если в период с 15 сентября 2008 года до дня вступления в силу Федерального закона «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» в отношении банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов, без участия Агентства по страхованию вкладов была начата реализация мер, аналогичных по содержанию мерам по предупреждению банкротства, которые в соответствии с Законом может осуществлять Агентство по страхованию вкладов, Банк России вправе принять в отношении этих банков решения, аналогичные предусмотренным статьей 3 Закона, а именно: 1) не применять к банку меры, предусмотренные статьей 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; 2) не вводить предусмотренный статьей 48 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц; 3) не отзывать у банка лицензию на осуществление банковских операций в случаях, предусмотренных частью второй статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»; 4) предоставить банку отсрочку (рассрочку) по внесению суммы недовнесенных средств в обязательные резервы, депонируемые в Банке России, на срок осуществления плана участия Агентства по страхованию вкладов в предупреждении банкротства банка. Обязательным условием возможности принятия подобных решений являлось соответствие их плану мер по предупреждению банкротства таких банков в случае утверждения такого плана Комитетом банковского надзора Банка России. Еще одним законом, принятым в целях урегулирования проблем отдельных банков, является Федеральный закон от 27 сентября 2009 года № 227-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений статьи 48 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Законом предусматривалось приостановление до 31 декабря 2010 года включительно действия норм, устанавливающих, что: - банк не соответствует требованиям к участию в системе страхования вкладов в случае, если в течение шести месяцев подряд банк не выполняет один и тот же обязательный норматив из числа установленных Банком России (невыполнением обязательного норматива в отчетном месяце является его нарушение по совокупности за шесть и более операционных дней в течение данного месяца); - финансовая устойчивость банка признается Банком России недостаточной в случае: а) если банк имеет оценку «неудовлетворительно» по одной и той же группе показателей оценки капитала, или активов, или ликвидности на шесть отчетных месячных дат подряд или на две отчетные квартальные даты подряд; б) если банк имеет оценку «неудовлетворительно» по группе показателей доходности на две отчетные квартальные даты подряд. В случае если этого не было бы сделано, Банк России при выявлении факта неудовлетворения банка хотя бы одному из приведенных показателей, в соответствии с решением Комитета банковского надзора обязан был бы направить такому банку требование о представлении ходатайства о прекращении права на работу с вкладами, а также ввести запрет такому банку на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, который действует до дня прекращения права этого банка на работу с вкладами или до дня отзыва у такого банка лицензии Банка России на привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц. Однако такой подход представлялся нецелесообразным, поскольку с учетом влияния кризисных явлений в экономике имелась вероятность ухудшения качества кредитных портфелей банков и, как следствие, необходимость досоз- дания банками, в том числе системообразующими, дополнительных резервов на возможные потери в значительных объемах, что влияло на результаты оценки по установленным для целей участия в системе страхования вкладов группам показателей капитала, активов, доходности и ликвидности и на значения обязательных нормативов банков, и ряд банков могли стать формально несоответствующими требованиям к участию в системе страхования вкладов. Аналогичная мера в отношении оценки показателей доходности была введена Указанием Банка России от 29.04.2009 № 2226-У «Об особенностях порядка оценки экономического положения банков» для оценки экономического положения банков. Данная оценка используется Банком России для внутренних целей. Вместе с тем результаты оценки используются при рефинансировании. Федеральным законом от 23 декабря 2010 года № 375-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О приостановлении действия отдельных положений статьи 48 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» было продлено до 1 июля 2011 года действие моратория на введение Банком России в отношении банков - участников системы страхования вкладов запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц в случае, если достоверное отражение в их отчетности величины сформированных резервов под обесценивающиеся в период кризиса кредитные портфели приведет к нарушению значений групп показателей доходности, капитала, ликвидности, активов, а также обязательных нормативов. В целях усиления контроля за использованием кредитными организациями денежных средств, выделяемых в целях поддержки финансовой системы Российской Федерации, был принят Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 317-ФЗ «О внесении изменений в статьи 46 и 76 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Закон предоставляет Банку России право назначить уполномоченного представителя в кредитные организации, получившие такие денежные средства, и распространяется на случаи получения кредитными организациями кредитов (займов), в том числе субординированных кредитов (займов), в соответствии с Федеральным законом «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» от Внешэкономбанка и Банка России, получения кредитов Банка России без обеспечения в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и размещения Российской Федерацией в таких кредитных организациях средств федерального бюджета на банковских депозитах в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Еще одним основанием для назначения уполномоченного представителя в кредитную организацию является осуществление Банком России и АСВ в отношении такой кредитной организации мер по предупреждению банкротства банков, в соответствии с Федеральным законом «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года». Норма содержится в Законе о Банке России до настоящего времени и стала постоянной для назначения уполномоченных в кредитные организации. В связи с предоставлением соответствующими федеральными законами Правительству Российской Федерации, Банку России, а также ряду государственных корпораций полномочий по использованию значительных финансовых ресурсов в рамках реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики был принят Федеральный закон от 3 июня 2009 года № 102-ФЗ «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики», устанавливающий порядок представления в Государственную Думу ежеквартальных отчетов Правительства Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики, а также ежеквартальной информации Центрального банка Российской Федерации, касающейся: - сведений о предоставлении Банком России кредитным организациям кредитов без обеспечения; - сведений о компенсации Банком России кредитным организациям части убытков (расходов), возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями, у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций; - сведений об объемах выданных юридическим лицам банковских кредитов (по видам экономической деятельности) с выделением кредитов, предоставленных банками, доля участия Российской Федерации в уставном капитале которых превышает 50 процентов, а также банками, получившими субординированные кредиты Внешэкономбанка. Законом устанавливалась обязанность федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций - Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а также открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» представлять информацию, необходимую для подготовки отчета Правительства Российской Федерации в соответствии с порядком подготовки отчета. Срок действия Закона ограничивался днем рассмотрения Государственной Думой отчета Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации за 2009 год. Еще один закон, о котором следует упомянуть, это Федеральный закон от 18 июля 2009 года 181-ФЗ «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков», разработанный во исполнение пункта 112 Плана действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год. Целью данного закона являлось обеспечение стабильности российской финансовой системы, а также предоставление банковскому сектору необходимых ресурсов для поддержания кредитной активности, способствующей восстановлению экономического роста. Законом предусматривалось проведение докапитали- зации банковского сектора за счет обмена государственных ценных бумаг Российской Федерации (облигаций федерального займа) на привилегированные акции кредитных организаций, соответствующих следующим требованиям: 1) наличие у банка на 1 июля 2009 года рейтинга долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня, устанавливаемого Правительством Российской Федерации; 2) размер активов банка, определенный в соответствии с порядком, установленным Банком России для публикуемой отчетности, по состоянию на 1 июля 2009 года составляет величину не ниже уровня, устанавливаемого Правительством Российской Федерации; 3) значение достаточности собственных средств банка на последнюю отчетную дату до направления предложения об участии в процедуре повышения капитализации составляет не менее 10 процентов; 4) в отношении банка не введен Банком России запрет на осуществление отдельных банковских операций и (или) отсутствуют установленные Банком России ограничения на величину процентной ставки, которую банк определяет в договорах банковского вклада; 5) иным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. Законом определялись условия, на которых должен быть осуществлен выпуск банками привилегированных акций, участвующих в схеме обмена, а также условия, которые должны быть предусмотрены договором мены. Предложение об участии в процедуре повышения капитализации в соответствии с рассматриваемым законом должно направляться банком в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти (предполагается, что им будет Минфин России) и в Банк России. Решение о направлении указанного предложения принимается банком на основании решения общего собрания акционеров банка. В целях принятия решения об удовлетворении (отказе в удовлетворении) предложения об участии в процедуре повышения капитализации закон предусматривал, что Банк России предоставляет в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти информацию о соответствии банка, обратившегося с указанным предложением, требованиям закона. Российской Федерации законом предоставлялось право назначения своего представителя в совет директоров (наблюдательный совет) докапитализируемой кредитной организации, полномочия которого могут осуществляться со дня заключения договора мены до отчуждения (конвертации в обыкновенные акции) Российской Федерацией всех принадлежащих ей привилегированных акций. Кроме того Российская Федерация наделялась правом вето при принятии общим собранием акционеров, советом директоров (наблюдательным советом) определенных решений, касающихся размера и выплаты дивидендов по акциям банка, увеличения уставного капитала, одобрения крупных и иных сделок, участия и прекращения участия банка в других организациях, реорганизации и ликвидации банка и других. Закон наделял Банк России правом назначить своего уполномоченного представителя в банк в порядке, установленном Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Деятельность указанного уполномоченного представителя в банке также ограничивается датой отчуждения (конвертации в обыкновенные акции) Российской Федерацией принадлежащих ей привилегированных акций. Законом предусматривалось право акционеров (или кредитной организации в случае передачи ей этого права акционером) в установленные сроки приобрести у Российской Федерации указанные привилегированные акции. После истечения предусмотренного законопроектом срока приобретение у Российской Федерации привилегированных акций осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о приватизации, по рыночной стоимости. После истечения десятилетнего срока с даты завершения размещения привилегированных акций владелец таких акций вправе требовать у банка конвертации всех принадлежащих ему привилегированных акций в обыкновенные акции. В качестве антикризисных мер нельзя забывать и такие важнейшие из них, как регулирование ставки рефинансирования (изменялась несколько раз), расширение кредитования всех видов со стороны Банка России, возрастание роли АСВ и расширение его полномочий по отношению к кредитным организациям, постоянное расширение ломбардных списков (эта тенденция сохраняется до сих пор), расширение возможностей предоставления обеспечения выданных Банком России кредитов, регулирование фонда обязательных резервов, принятие Банком России на депозиты средств кредитных организаций в иностранной валюте. Использование многих из названных инструментов продолжается и в настоящее время. Не следует забывать о положительном опыте, но, видимо, следует рассматривать и новые возможности преодоления кризисных явлений, которые, к сожалению, являются характерными для экономического развития на современном этапе. Петр Баренбойм Кандидат юридических наук, Первый вице-президент Международного Союза (Содружества) адвокатов