ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНТИКРИЗИСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ БАНКА РОССИИ в СОВРЕМЕННЫХ условиях С позиций конституционной экономики
Конституция Российской Федерации является основным источником права, действующим на территории нашей страны, обладает характеристикой прямого действия, обеспечивая за счет этого непосредственную практическую реализацию принципа правового государства. Надо отметить, прежде всего, что этот источник не является декларативным, устанавливающим цели на далекое будущее. Конституция, как считает В.Д. Зорькин, образует базовую нормативную основу постоянно изменяющегося мира и должна рассматриваться в контексте этого мира. Закрепленные в ней принципы, прежде всего, принцип формального равенства, или правовой справедливости, а также права и свободы должны интерпретироваться и наполняться более богатым конкретным социальным содержанием, соответствующим новому историческому этапу развития16. Как представляется, этот вывод В.Д. Зорькина сделан им, прежде всего, на основании философско-правового убеждения о том, что право не является кантовской «вещью в себе»18. Указанные два тезиса из области теории и философии права подтверждают то обстоятельство, что именно в соответствии с Конституцией России, с ее нормами, а не исходя, прежде всего, из принципов сиюминутной эффективности и целесообразности, должны приниматься законодательные акты. По существу, изложенное представляет собой конституционно-экономический подход. Анализ принимаемых в области регулирования банковского сектора экономики решений и документов с точки зрения конституционного права в данном случае обеспечивает возможность непосредственно реализовывать базовые принципы правового государства, обеспечивать благополучие граждан. Конституционные нормы являются непосредственно действующими, позволяя, таким образом, находить инструмент решения многих теоретико- и философско-правовых проблем, в частности, вплетая непосредственно в право идеи справедливости и подлинного правового равенства. Поэтому при анализе такой специальной сферы правового регулирования, как регулирование банковской системы, именно к Конституции России следует обратиться в первую очередь. В Конституции Российской Федерации17 имеется ряд норм, имеющих прямое отношение к правовому регулированию банковского сектора экономики с точки зрения публичного права. Уже в Преамбуле ее содержатся указания на утверждение прав и свобод человека (абз. 3 Преамбулы), на стремление обеспечить благополучие и процветание России (абз. 8 Преамбулы), на понимание ответственности перед нынешними и будущими поколениями (абз. 9 Преамбулы), на осознание себя (многонационального народа) частью мирового сообщества (абз. 10 Преамбулы). В основном тексте Конституции России указываются такие фундаментальные принципы, как признание Российской Федерации демократическим и правовым государством (ст. 1), признание, соблюдение, защита прав и свобод человека как высшей ценности государством (ст. 2), признание нашей страны социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7), гарантии права собственности (ст. 8, 35) и т.д. При этом из содержания статьи 45 Конституции России следует, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Все названные положения имеют непосредственное отношение к банковской системе и ее публично-правовому регулированию. Состояние банковского сектора экономики напрямую влияет на степень благополучия и процветания России, на уровень обеспечения качества жизни каждого гражданина. В случае существенного ухудшения состояния банковской системы возникает и существенное ухудшение экономического положения в стране в целом, поскольку в условиях доступности банковских услуг и растущей капиталоемкости банковской системы ее финансовый крах неизбежно повлечет существенное ухудшение уровня жизни в стране20. Падение стабильности и надежности банковской системы отражается и на качестве обеспечения и защиты права собственности. Банкротство банка влечет невыплаты по обязательствам перед его вкладчиками и прочими контрагентами. В то же время и сама кредитная организация в случае системного снижения уровня стабильности банковской системы получает отток вкладчиков и контрагентов, «цепочки» неплатежей и т.д. В целом, падение любого сектора рынка незамедлительно сказывается на ситуации в других сферах экономики18. Особенно это касается рынка банковского. Банки играют решающую роль в процессе эффективного распределения накоплений и инвестиций в условиях рыночной экономики и в обеспечении стабильности всей финансовой системы в целом19. При этом эффективное регулирование банковской системы, при котором таковая активно развивается, а уровень недобросовестности при осуществлении банковской деятельности снижается, способствует развитию предпринимательства, росту зарплат, жизни людей в целом. То есть банковская система - одна из ключевых сфер экономики, ее состояние прямо пропорционально уровню жизни в стране, а ее крах неизбежно влечет массовое нарушение прав граждан, в первую очередь - конституционных. Государство же в силу принципов и норм Основного закона (в первую очередь, названных норм) несет ответственность за обеспечение экономической стабильности. Российская Конституция предъявляет достаточно высокие требования к осуществлению экономических функций государством. Она не предполагает невмешательства государства в экономику или свободу экономики от государства, поскольку государство несет конституционно-правовую ответственность за общее благо20. Именно государство - в силу статьи 45 Конституции России - основной защитник прав и свобод граждан, в том числе, названных прав на обеспечение и защиту собственности, на поддержание достойного уровня жизни и т.п. Поэтому государство не вправе оставлять банковский сектор экономики без надлежащего пруденциального и контрольно-надзорного регулирования. Государство должно принимать все необходимые меры, способствующие защите прав граждан и процветанию общества и страны, как это указывается в Конституции России. И в существенной степени эти меры должны касаться регулирования банковского сектора экономики, поскольку он является одним из наиболее весомых катализаторов общественного позитивного или негативного развития и во многом задает общий тренд экономике. Основываясь на названных конституционных предпосылках, мы можем установить следующее. Государство через законодательные, прежде всего, органы формулирует предмет публичного интереса в области банковского сектора экономики - это обеспечение стабильности банковской системы, предотвращение утраты такой стабильности и ее защиту от внутренних и внешних негативных факторов, сочетаемые с надлежащей защитой прав субъектов экономических отношений, а также организация денежного обращения и стабильность национальной валюты. Регулирование банковского сектора экономики в соответствии с конституционными принципами должно основываться на реализации указанного публичного интереса. Обособление публично-правового регулирования банковского рынка от частного обнаруживается в Конституции России. Так, в соответствии со статьей 71 Конституции к ведению Российской Федерации относятся установление правовых основ единого рынка (пункт «ж») и гражданское законодательство (пункт «о»). Г.А. Гаджиев в одном из своих научных исследований задается правомерным вопросом: чем же отличается законодательство, принимаемое в порядке пункта «ж», от гражданского законодательства? Ответ на этот вопрос ученый видит в позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно указывал на то, что «федеральный законодатель, устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего, экономических, для защиты общих (общественных) интересов, вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое - в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов - предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан с конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал.»21. «Если нормы гражданского законодательства обеспечивают экономическую свободу, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, т.е. частные интересы, - делает вывод Г.А. Гаджиев, - то законы, принимаемые в такой сфере ведения, как установление правовых основ единого рынка в целом создают так называемый экономический публичный порядок»25. Фактически вся деятельность государства в области банковской системы, основанная на публичном интересе, представляет собой деятельность антикризисную. Последний термин в данном случае подразумевается сразу в двух аспектах. В узком смысле антикризисная деятельность направлена на преодоление текущего, существующего на данный момент кризиса (в смысле настоящей работы - в банковском секторе экономики) в целях восстановления и надлежащей защиты прав граждан и финансовой системы, соблюдения баланса частных и публичных интересов. В широком смысле предлагается понимать антикризисную деятельность как включающую в себя, кроме названного, деятельность государства по недопущению возникновения кризисов в будущем путем создания защитных правовых механизмов в банковской системе, ограничения частного усмотрения кредитных организаций в целях соблюдения баланса интересов, установления надлежащего пруденциального и надзорного регулирования. В современном мире количество экономических рисков, которым подвергаются как граждане и организации, так и государства в целом, постоянно возрастает. Свидетельством этого явления стал произошедший недавно мировой экономический кризис. Многие государства оказались в той или иной мере неспособны встретить это явление надлежащим образом, защитить собственность граждан и национальное благосостояние в целом от обесценивания, обеспечить стабильность финансовой системы. Негативные финансовые явления, вызванные кризисом, наблюдаются во многих странах до сих пор, о чем свидетельствует, например, последний доклад Международного Валютного Фонда о глобальной финансовой стабильности, имеющий подзаголовок «Старые риски, новые вызовы»22. Представляется, что во многом эти экономические проблемы были вызваны недостатками финансово-правового регулирования и контроля со стороны государства и публичной власти. Как отмечает В.Д. Зорькин, «корректно ли говорить о действии принципов права, и в первую очередь принципа юридического равенства, сейчас, когда вследствие политики, проводимой небольшими сообществами людей, образовались финансовые «дыры» планетарного масштаба и эти «дыры» предстоит латать за счет всех остальных групп населения, являющихся налогоплательщиками или же потребителями распределяемых социальных благ?.. И если нарушение принципа юридического равенства привело к развитию и эскалации кризиса, можно ли утверждать, что механизмы преодоления (точнее, сглаживания) его последствий действуют с соблюдением указанного принципа?»23. В.Д. Зорькин в этих словах очень точно отметил важную тенденцию: если экономические отношения существенно опережают правовую науку и правовое регулирование, эти экономические отношения часто начинают осуществляться вне базовых правовых принципов, подвергаясь регулирующему воздействию государства лишь по факту. Этот негативный фактор обеспечивает и проблемы финансового надзора и контроля, и недостаточность созданных защитных антикризисных (в первую очередь, правовых) механизмов в государстве. Одним из основных субъектов, проводящих в стране антикризисную политику, в рыночной экономике является центральный банк. В XX веке независимые центральные банки стали реальностью, и это, как представляется, прямо отразилось на качестве их деятельности. Так, в одном из отчетов Всемирного Банка было отмечено: «Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры - подготовку»24. В сегодняшних условиях, когда кризис последних лет показал многие недостатки правового регулирования банковского сектора экономики, центральные банки приобретают особую роль по созданию и расширению антикризисного регулирования. В этом смысле при осуществлении антикризисной функции Центральным банком Российской Федерации возможно учитывать зарубежный опыт. Произошедшие в мире экономические события заставили ученых и практиков из различных стран по-новому подойти к антикризисному правовому регулированию, значительно развить и углубить его. Предкризисное регулирование, например, США, по мнению исследователей, характеризовалось самоуспокоенностью и дерегулированием25. После возникновения ситуации глобальной финансовой нестабильности «докризисные» законодательные механизмы, равно как и практика их применения, стали трансформироваться. По всему миру были приняты новые законы о финансовой стабильности, созданы новые финансовые регуляторы, скорректированы механизмы реструктуризации проблемных банков и т.д. Устоявшиеся десятилетиями и столетиями кодифицированные законодательные акты во многих странах в ходе кризиса изменялись, когда законодатель убеждался, что они не оказывают необходимого эффекта для регулирования в рамках антикризисной деятельности на финансовом рынке. Указанные правовые трансформации, главным образом, отталкивались от понимания необходимости решения ряда ключевых задач современного финансового регулирования. Среди них можно назвать, например, увеличение количественных и качественных показателей капитала финансовых организаций, введение специальных механизмов урегулирования несостоятельных компаний, усиление защиты прав потребителей финансовых услуг, повышение прозрачности финансовой деятельности. Вместе с тем одним из наиболее существенных факторов прошедшего кризиса большинство исследователей называют так называемый системный риск, недооценка его в рамках предшествующего регулирования. Системный риск возникает, когда участники финансового рынка подвергаются последствиям банкротства друг друга и возникает «цепная реакция» банкротств26. «Не всегда бывает просто различить кризис одной организации и кризис целого ряда организаций или даже всей системы. Это один из уроков происходящего финансового кризиса», - пишут исследователи27. «Кризис, - пишут другие, - показал необходимость в адекватном макропруденциальном надзоре за финансовой системой... Кризис продемонстрировал важность мониторинга, оценки и нивелирования рисков финансовой системы в целом, которые могут происходить от коллективного поведения финансовых организаций, их влияния друг на друга на финансовом рынке и тесных связей между финансовой системой и макроэкономикой»28. Производным от проблемы системного риска на финансовом рынке является принцип «слишком крупный, чтобы обанкротиться» («too big to fail»). Данный принцип означает, что в случае ухудшения финансового положения организации, имеющей системно-рисковое значение, ей оказывается поддержка за счет бюджетных источников (путем прямого финансирования, выкупа плохих активов и т.п.), что позволяет ей продолжить свою деятельность. Кризис показал, что такой принцип содержит в себе колоссальный моральный вред. Данный моральный вред основывается на стремлении государства любыми путями защитить кредиторов крупных организаций и не допустить ухудшения общего уровня финансовой стабильности. Банкротство крупной финансовой организации может повлечь не только банкротство ее контрагентов финансового и нефинансового секторов экономики, но и вызвать кризис доверия, могущий распространиться на другие финансовые организации, что в конечном итоге приводит к банкротству экономики по принципу домино. С учетом возможных последствий такого банкротства крупной организации для экономики правительства той или иной страны обычно не допускают его33. Такая политика с неизбежностью приводит к уверенности наиболее крупных финансовых организаций в невозможности допущения государством их банкротства в связи с возможными системно-рисковыми последствиями, а следовательно, в возможности принятия на себя большего количества рисков. Так, в 1980-х годах, когда США придерживались указанного принципа, в их банковской системе крупные банки вели более рисковую кредитную политику, чем менее крупные, что привело их в конечном итоге к более существенным убыткам29. В данном случае можно наблюдать сразу два аспекта возникающего неравенства. С одной стороны крупные финансовые структуры получают ряд преференций, связанных с их положением на рынке, принимают на себя большие риски, тем самым максимизируя свою прибыль. При этом, с другой стороны, их банкротство «оплачивается» за счет налогоплательщиков. Такая ситуация, как представляется, не в полной мере соответствует принципам правового государства, и вместе с тем ведет к финансовому кризису. С учетом этого наметилась мировая тенденция по отказу от принципа «слишком большой, чтобы обанкротиться». Важность учета системного риска в процессе финансового регулирования подтверждается и выделяемыми исследователями задачами реформирования финансовой системы, среди которых называются защита прав инвесторов и защита финансовой системы в целом30. Создание новой системы правового регулирования в целях достижения указанных задач базируется на ряде принципов, среди которых называют следующие: а) регулирование и надзор должны осуществляться в той степени, в которой они обеспечивают защиту прав инвесторов, потребителей и гарантируют устойчивость финансовой системы; б) функционально аналогичные объекты должны подвергаться аналогичному регулированию, вне зависимости от юридических форм (равенство с учетом превалирования существа над формой); в) регуляторы финансового рынка должны обладать независимым статусом и иметь адекватные источники финан- сирования36; г) надзор за системно-рисковым потенциалом должен возлагаться на отдельную независимую организацию; д) учет интернационализации финансовых институтов31; е) снижение системного риска; ж) экономическая обоснованность регулирования (фактически, обязательность экономического анализа права)38 и т.д. С учетом определенной степени связанности российской финансово-правовой системы с мировыми стандартами и некоторыми зарубежными тенденциями представляется важным проанализировать, каким образом с учетом названных целей, задач и принципов сегодняшнего регулирования происходит реформирование соответствующего законодательства за рубежом.